Thématiques

Finances et fiscalité

Observatoire des données intercommunales : Les attributions de compensation à la loupe

Afin de valoriser les données cartographiées sur son observatoire, l’AdCF revient sur les montants d’attribution de compensation versés par les intercommunalités à leurs communes membres. Etroitement liées à l’expansion de la fiscalité professionnelle unifiée (TPU puis FPU) depuis vingt ans, les attributions de compensation représentent des volumes financiers considérables (12 milliards d’euros) et relativement figés. La disparité d’une intercommunalité à l’autre des montants par habitant reversés est impressionnante et relève de plusieurs paramètres.

Les attributions de compensation (AC) sont au cœur des relations financières entre intercommunalités et communes au sein des territoires ayant adopté la taxe professionnelle unique (TPU) puis la fiscalité professionnelle unifiée (FPU), régime fiscal fortement encouragé depuis 1999. Obligatoire dans les communautés d’agglomération, les métropoles et les nouvelles communautés urbaines (certaines communautés urbaines d’ancienne génération sont demeurées en fiscalité additionnelle), facultative dans les communautés de communes mais encouragée par la DGF dite bonifiée et étendue en cas de fusion, la FPU a connu un essor très puissant.

Elle a tout d’abord concerné les secteurs urbains les plus peuplés et disposant des bases fiscales les plus élevées. De fait, le produit de taxe professionnelle du « bloc communal » était déjà très largement mutualisé au niveau intercommunal lors de la suppression de celle-ci en 2010. Au cours de la dernière décennie, les fusions ont élargi la FPU aux secteurs moins denses. La fiscalité additionnelle est de fait devenue peu à peu l’exception alors qu’elle prédominait dans les intercommunalités jusqu’en 2010. En 2020, seules 185 intercommunalités sont en fiscalité additionnelle et ne pèsent que 3 millions d’habitants (soit 4% de la population). En outre, beaucoup d’entre elles ont mis en place un dispositif dit de fiscalité professionnelle de zone (FPZ) qui mutualise la fiscalité économique perçue sur certaines entreprises situées dans les zones d’activités. Ces différents phénomènes conduisent à un poids très prépondérant de la fiscalité professionnelle « intercommunalisée » (CFE, CVAE) ; la part communale étant résiduelle (surtout si l’on excepte la situation de la ville de Paris).

La contrepartie de cette expansion de la FPU est l’importance des volumes d’attribution de compensation (AC) que les intercommunalités reversent aux communes : environ 12 milliards d’euros pour des montants qui représentent de l’ordre de 15% des recettes réelles de fonctionnement des communes (en moyenne). Un guide consacré aux AC a été réalisé par la DGCL et en explique le fonctionnement.
 

 


L’intercommunalité préserve la dynamique de la fiscalité mais est tenue de reverser aux communes le « stock » de ce qu’elles percevaient lors de l’adoption de la TPU ou FPU. Ces montants sont gelés ou réajustés lors des compensations de transferts de compétences (à travers le calcul des charges transférées évaluées par la CLECT). D’autres possibilités de révision des montants d’AC ont été rendues possibles par le législateur mais dans des conditions de majorité qualifiée, voire d’unanimité, très restrictives. Le Conseil d’Etat a lui-même été très attentif à ce qu’une commune ne puisse pas être brutalement dépossédée de montants importants de ses ressources par les autres communes de son intercommunalité. On en comprend naturellement la logique protectrice. Pour autant, la rigidité des AC a pour effet de maintenir des inégalités historiques considérables, liées à l’histoire de la taxe professionnelle communale. La TP est à l’origine des disparités majeures de ressources entre communes. La TPU a permis une réduction notable de ces disparités mais sur la croissance, non sur le stock.
Lorsque la TPU a été encouragée et conçue, à partir de 1999, la France était encore marquée par une inflation élevée. Les montants d’AC étaient figés et avaient donc vocation à voir leur valeur s’éroder progressivement, pesant moins lourd dans les budgets intercommunaux. L’entrée dans une période de très faible inflation depuis quinze ans a changé la donne. Les volumes d’AC représentent une charge très lourde pour les intercommunalités et, surtout, contribuent à « fossiliser » les inégalités de situation historiques entre communes. Lors des renouvellements des assemblées locales, les nouveaux élus parviennent mal à comprendre l’origine de ces disparités. La suppression de la taxe professionnelle, remplacée par des impôts moins dynamiques, et surtout la forte réduction des dotations de l’Etat au cours des années 2014-2017, ont contribué à réduire les marges de manœuvre des intercommunalités, compte tenu de leur modèle de financement en « flux ». En faisant en outre de certaines dotations de compensation perçues par les intercommunalités des variables d’ajustement (cf. dotations de compensation de la part salaires ou de la réforme de la taxe professionnelle, DCPS et DCRTP), les pouvoirs publics nationaux ont en outre tendance à oublier que ces dernières servent pour nombre de communautés à refinancer les attributions de compensation aux communes, dans un jeu de vases communicants.

La carte interactive proposée par l’Observatoire des données de l’intercommunalité créé par l’AdCF avec la société SITER permet de mesurer le poids des montants reversés par les communautés et métropoles au titre des AC (données 2017). Plusieurs paramètres jouent : le poids de la richesse fiscale historique des territoires en taxe professionnelle et sa concentration dans quelques communes ; le degré d’intégration de l’intercommunalité et l’importance des charges transférées par les communes (dont les montants sont retranchés de l’AC) ; la taille de l’intercommunalité qui va permettre plus ou moins de mutualiser à large échelle la fiscalité économique mais aussi les reversements à garantir à certaines communes.

Si l’on met de côté les territoires très ruraux qui ne reversent pas d’AC compte tenu de leur régime de fiscalité additionnelle, la carte des attributions de compensation reversées et présentées en AC « nettes » (car certaines communes sont désormais concernées par des AC dites « inversées ») fait apparaître des territoires qui reversent jusqu’à 700€ d’AC  par habitant à leurs communes. Ces reversements sont en général très concentrés sur un nombre réduit de communes, où sont concentrées des grands équipements (barrages, centrales nucléaires, ports, remontées mécaniques…) ou des implantations industrielles majeures (qui étaient très productrices de TP jusqu’en 2010 puisque la TP reposait principalement sur les immobilisations)

Parmi les records d’AC versées (en montant par habitant) figure par exemple la communauté de communes Falaises du Talou avec 732€ par habitant en 2017 et on retrouve à sa suite de nombreuses intercommunalités des territoires de montagne (CC Pyrénées catalanes 616€, CC vallée des Gaves 597€…), de secteurs ruraux périurbains (CC Vienne et Gartempe 520€, CC Est lyonnais 514€…) ou d’agglomérations très industrielles (CU Dunkerque 601€). Derrière ces cas exceptionnels viennent ensuite des communautés de communes ou d’agglomération à anciennes bases de TP élevées qui se traduisent par des montants d’environ 400€ par habitant : Haut Bugey, Arlysère, Grand Annecy, vallée des Thônes, métropole Aix-Marseille Provence, Pays d’Arles, Caux Seine agglo….

Pour la plupart des agglomérations et métropoles, les montants reversés se situent entre 150 et 250€ par habitant. Les montants peuvent être néanmoins plus réduits (moins de 100€ par habitant) lorsque le passage en CU ou en métropole s’est traduit par de lourds transferts de charges (voiries…). C’est le cas de Nice, Caen, Poitiers… par exemple.  Dans les tissus moins denses et sans profil industriel ou sans équipement majeur, les AC versées par habitant peuvent être inférieures à 50€ par habitant.

Après les renouvellements électifs des mars-avril prochains, un effort d’explication important des mécanismes d’attribution de compensation devra être conduit auprès des nouveaux élus. La réalisation de pactes financiers et fiscaux a vocation à se diffuser, dans un contexte de transformation de la fiscalité locale. C’est afin de faciliter leur réalisation que l’AdCF a développé avec la Banque postale un outil de simulation : Intercopilote. Celui-ci est disponible en ligne et permet de tester des hypothèses de gestion (politiques fiscales, évolutions des bases, investissements, évolutions des masses salariales…). Le remplacement de la taxe d’habitation nécessitera de réfléchir au partage des dynamiques du panier de remplacement et à la coordination des taux sur la taxe foncière. Les arbitrages entre fiscalité générale, fiscalités affectées (TEOM, versement transport…), tarifs… seront à bien réfléchir.

Au sein des relations financières communes-communauté, les 12 milliards d’euros d’AC seront nécessairement au centre des débats des transferts de charges mais aussi des efforts de péréquation internes à l’intercommunalité.

 

Accéder à l'Observatoire des données intercommunales :
https://adcf2.siter.fr/observatoire/cartes-nationales/ac

 

Contact : n.portier@adcf.asso.fr

Partager
En savoir plus
Documents à télécharger Documents à
télécharger

Dernières
Actualités