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Finances et fiscalité

Observatoire des données intercommunales : la répartition de la taxe d’habitation dans les territoires

Après l’analyse du poids des résidences secondaires dans les territoires, et celle des coefficients d’intégration fiscale (CIF), AdCF Direct présente une analyse de la géographie de la taxe d’habitation à partir des cartes disponibles sur l’observatoire des données intercommunales. Ces cartes permettent de mesurer et expliquer les écarts des produits perçus. Tout en éclairant les enjeux de la compensation.

L’AdCF avec le concours de la société SITER a mis à la disposition de ses adhérents à l’automne dernier un Observatoire des données intercommunales (https ://adcf2.siter.fr) qui propose différents regards et approches sur la situation financière et fiscale des intercommunalités : cartes thématiques, situations individuelles, comparaison entre territoires….

Régulièrement, l’AdCF continuera à proposer dans « AdCF direct » un focus sur l’une des ressources de cet outil aux fonctionnalités multiples qui a vocation à accompagner les nouvelles équipes dans la conduite des politiques publiques et à les éclairer sur les réformes en cours.

La loi de finances pour 2020, adoptée et publiée fin décembre, a acté la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales pour l’ensemble des contribuables. Si l’AdCF a regretté la disparition du principal « impôt résidentiel », elle ne doutait pas pour autant de la nécessité de le réformer et de le rendre plus juste. La taxe d’habitation comportait plusieurs défauts, en premier lieu son assiette fiscale vétuste, multipliant iniquités entre contribuables et territoires, qui s’est traduite par de très nombreux dégrèvements et exonérations depuis trente ans pour la rendre supportable faute de la réviser.

Il reste que c’est sur le fondement de cette assiette fiscale et de son produit que va se mettre en place le dispositif de compensation « à l’euro près », prévu par la loi de finances pour les collectivités du « bloc communal ». A savoir : le transfert de la taxe foncière sur les propriétés bâties des départements et une fraction d’un impôt national : la TVA.

Il est utile d’observer la situation avant réforme en mesurant les produits de taxe d’habitation et leur répartition territoriale pour mieux comprendre les implications de cette réforme.

L’Observatoire des données intercommunales de l’AdCF propose d’ores et déjà deux représentations cartographiques du produit de TH en 2018, l’une concerne les communes et l’autre les intercommunalités à fiscalité propre. Il s’agit du produit de TH net des abattements, incluant les dégrèvements (mais non les exonérations).

En première analyse, on observe une forte dispersion des produits de TH en euros/hab. qu’il s’agisse des communes ou des intercommunalités. Quelques traits distinctifs régionaux se dégagent néanmoins : les espaces littoraux où les constructions sont plus récentes (et donc souvent avec une assiette fiscale mieux valorisée et parfois des taux de TH plus importants compte tenu de leurs charges), mais qui comptent de nombreuses résidences secondaires ; Les secteurs de montagne dans lesquels le poids de la TH rapporté à la population résidente est très élevé compte tenu des activités saisonnières et des résidences secondaires. Certains secteurs du Massif central qui forment une sorte de « peau de léopard » où cohabitent des communes et intercommunalités qui disposent d’un produit de TH « per capita » très élevé avec des collectivités voisines beaucoup moins bien dotées. Il est à souligner que l’ensemble de ces territoires à très forts produits de TH par habitant sont marqués par un poids élevé de résidences secondaires. Le parc de logements rapporté à la population résidente est de fait très important.

 

 

Répartition entre communes et intercommunalités

Les répartitions des cotisations entre communes et intercommunalités se révèlent aussi très variables selon les territoires. Pour les communes, la cotisation moyenne est de 222 euros/habitants tandis qu’elle est de 109 euros/hab. pour les communautés et métropoles. Le rapport est en moyenne de deux tiers pour les communes, un tiers pour les intercommunalités.

Par-delà ces moyennes, on observe une très forte dispersion. Pour de nombreuses communes du secteur rural, le produit de TH communal ou intercommunal peut être très faible. A l’opposé, le poids des résidences secondaires (maintenues par la réforme fiscale) donne lieu à des niveaux de cotisation à l’habitant très élevés pour les raisons évoquées plus haut.

Pour comprendre la répartition du produit de taxe d’habitation des communes et de leur intercommunalité, il faut également avoir en mémoire le transfert, en 2010, de la part départementale de la taxe d’habitation aux collectivités du « bloc communal », suite à la suppression de la taxe professionnelle (TP) ; d’autres nouvelles recettes venaient compléter ce nouveau panier fiscal, la CVAE, la CFE et les IFER.

Les intercommunalités qui avaient opté pour le régime de la fiscalité professionnelle unique (FPU) ont été les principales bénéficiaires de ce transfert de la TH départementale, faisant passer le total du produit de taxe d’habitation des groupements de 509 millions d’euros à 5,7 milliards d’euros.

Au moment de la réforme de la TP en 2010, le dispositif d’ajustement pour compenser la perte « à l’euro près » s’est organisé au travers du fonds de garantie des ressources individuelles (FNGIR). Un prélèvement figé dans le temps a été opéré sur les collectivités qui se retrouvaient avec un excédent de recettes. Les collectivités concernées sont celles qui, au moment de la réforme, disposaient d’un montant de TP faible, ou encore celles dont les taux départementaux de taxe d’habitation étaient élevés. L’avantage pour ces dernières a été de conserver la totalité de la progression des nouvelles assiettes. Or au cours des dix dernières années, la dynamique de la construction de logements s’est montrée très vigoureuse, en particulier dans les tissus périurbains ou les campagnes proches de grandes agglomérations. Elle explique, davantage que les politiques de taux (ceux-ci ayant eu varié), la progression des produits de taxe d’habitation.

En synthèse, la part intercommunale de taxe d’habitation est étroitement liée du régime fiscal de la communauté (fiscalité professionnelle unique ou fiscalité additionnelle) mais surtout du poids de l’ancienne part départementale. Les intercommunalités ont « hérité » du taux fixé historiquement par les départements.

Le poids relatif de la part intercommunale est également tributaire des choix fiscaux des communes. Dans les secteurs ruraux, les taux de fiscalité sont souvent très faibles (d’où la prise en compte de la notion d’ « effort fiscal » dans les politiques de péréquation). La part intercommunale de la TH, héritée du conseil départemental, peut s’avérer proportionnellement plus importante. De fait, la TH perçue au niveau communal étant modeste, ceci explique l’importance des communes rurales qui se retrouveront fortement sur-compensées en cas de transfert direct et intégral de la part départementale de la taxe foncière à leur échelle. Ces « excédents » ont vocation à être écrêtés par l’Etat avec le mécanisme de coefficient correcteur envisagé par la loi de finances : le fameux « coco » dont l’AdCF dénonce les effets. Les analyses cartographiques permettent de comprendre pourquoi certaines régions comme la Normandie, le Grand Est, l’Occitanie, Hautes de France… comprennent autant de communes massivement «sur-compensées » en cas de transfert direct de la par départementale de taxe foncière. Les communes de ces régions présentent des produits de taxe d’habitation très faibles, alors que la taxe foncière départementale peut être élevée. On remarquera que dans ces mêmes territoires, les intercommunalités disposent souvent de produits de taxe d’habitation assez élevés, voire très élevés. C’est par exemple le cas de l’Orne, de la Manche, du Pas-de-Calais, de l’Ariège, de la Meuse… Ceci confirme l’intérêt qu’il y aurait à « redescendre » la part départementale de la taxe foncière sur l’ensemble du bloc communes-intercommunalités, et de la répartir au prorata de ce que chaque niveau prélevait en matière de taxe d’habitation. C’est ce que l’AdCF propose pour réduire les phénomènes de sur-compensation et, de fait, les prélèvements-reversements de l’Etat sur la taxe foncière.

 

Quelques rappels utiles

La taxe d’habitation a connu une histoire très mouvementée. En 2001, la part régionale a été supprimée. En 2011, suite à la suppression de la taxe professionnelle, c’est la part départementale qui est transférée aux collectivités du « bloc communal » ; celui-ci en devient le seul bénéficiaire.

En 2018, le produit total de taxe d’habitation s’élève 22,6 milliards d’euros, dont 13,6 milliards d’euros pour les communes et 6,3 milliards d’euros pour les intercommunalités. Les résidences secondaires représentent près de 11 % du produit total, ce qui n’est pas négligeable, d’autant que celles-ci peuvent atteindre 70% voire 80% dans certaines communes.

Enfin, l’État au travers des dégrèvements, prend à sa charge 16 % du produit perçu par les collectivités locales. L’importance de cette charge dans les comptes publics explique pour partie le souhait de supprimer la taxe d’habitation.

La taxe d’habitation a fait l’objet, depuis sa mise en place, de nombreux dispositifs d’allégements des cotisations sous forme de dégrèvements, d’abattements ou d’exonérations, s’appliquant sur la résidence principale.  

Les dégrèvements à la taxe d’habitation sont très divers et sont le fruit d’un empilement, sur plusieurs années, de politiques nationales d’allégements catégoriels à la taxe d’habitation, en lien avec la situation de ressources des ménages. Avant la mise en place de la première vague de suppression de la taxe d’habitation, ces dégrèvements s’élevaient à 3,6 millions d’euros.

Les abattements sont pour l’essentiel imposés par le législateur (abattements à la base et pour charges de famille). Les communes et les groupements peuvent néanmoins décider de les majorer. Selon les travaux de la Banque Postale, ils représentent 15 % des bases brutes. On observe une très grande diversité dans les pratiques communales en matière d’abattement.

Les exonérations, enfin concernent certains types de locaux : logements destinés aux étudiants et gérés par les CROUS, meublés touristiques et chambre d’hôtes (sur délibération des communes), locaux d’habitation assujettis à la CFE… Mais également certaines catégories de ménages en fonction de leurs conditions de ressources et d’âge. Ces exonérations, très mal compensées par l’État aux collectivités s’élèvent en 2018 à 2,7 milliards d’euros.

Ces différents allégements sont assez inégalement répartis sur le territoire national, il en résulte une géographie bigarrée. Les communes et intercommunalité accueillant des populations modestes sont cependant plus particulièrement concernés.

Accéder aux données : https://adcf2.siter.fr/observatoire/cartes-nationales/produit-th

https://adcf2.siter.fr/observatoire/cartes-nationales/produit-th-communes

 

Contact : c.delpech@adcf.asso.fr

 

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