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Administration et ressources humaines

Mutualisations dans le bloc communal : où en est-on ?

L’AdCF a lancé une enquête flash mi-janvier 2021 en vue de nourrir une étude sur les leviers et les freins associés aux processus de mutualisations au sein du « bloc local ». Il s’agit de rassembler les enseignements tirés de retours d’expériences variés afin de mieux connaître l’usage et l’efficacité des différents dispositifs envisageables. Retour sur les résultats de cette enquête.

Alors que les nouveaux exécutifs sont désormais réinstallés depuis plusieurs mois, les dispositifs et outils visant à accompagner la mise en œuvre du projet de territoire sont de nouveau à l’agenda. La mutualisation en fait naturellement partie.

L’AdCF a souhaité engager une étude plus approfondie pour tirer les enseignements issus de retours d’expériences auprès de plusieurs intercommunalités. L’objectif est de mieux connaître l’usage et l’efficacité des différents dispositifs envisageables et de partager les bonnes pratiques. Dans un premier temps, une enquête flash auprès de dirigeants territoriaux a été lancée. En sont livrés ci-dessous les principaux résultats.

L’analyse des réponses de l’enquête flash offre un premier panorama des tendances, des pratiques et des enjeux en matière de mutualisations. 80 intercommunalités de toutes tailles, aussi bien rurales qu’urbaines, ont répondu à l’enquête flash ; près de 90 % d’entre elles ont mis en œuvre un projet de mutualisation, aussi les réponses illustrent-elles le cas d’intercommunalités et de communes particulièrement volontaires.

 

Origine et contexte des mutualisations

Tout d’abord, on note que le lancement d’un projet de mutualisation est souvent une démarche de début de mandat. C’est le cas de plus de 50 % des intercommunalités du panel. Quels que soient les déterminants déclencheurs, la constitution de services communs voire d’une administration unique implique un travail préparatoire de négociation politique et de définition de la nouvelle organisation, de son fonctionnement, de sa gouvernance et du partage des coûts associés aux nouveaux services partagés. Ce délai préalable de conviction et d’élaboration s’ajoute à celui lié à la mise en place concrète de services mutualisés : formation des agents, stabilisation d’un éventuel organigramme, déménagement, adoption de procédures communes …

Ensuite, le début du mandat précédent (2014) semble avoir été une période souvent déterminante, même si la date moyenne de début des projets se situe autour de 2011. La période est celle du désengagement de l’Etat pour l’instruction gratuite des autorisations du droit des sols (ADS) par les Directions départementales des territoires (loi ALUR de 2014). L’instruction des ADS comprend des tâches nécessitant de disposer d’une certaine compétence juridique et des ressources humaines adéquates qu’il est difficile, notamment pour les petites communes de mettre seules en place.

Ainsi, il ressort de l’enquête que l’urbanisme (limité aux ADS ou plus largement) a souvent été un premier service commun au niveau intercommunal, voire au niveau d’un Pôle d’équilibre territorial et rural.  Le service d’instruction des ADS est aussi la fonction la plus mutualisée au sein de notre panel (près de 50% des cas).

L’année 2014 correspondait également à l’obligation de réaliser et de voter en conseil communautaire un schéma de mutualisation. L’élaboration de ce document a été le déclencheur de réflexions sur la mise en commun de ressources, en dehors de tout transfert de compétences, pour près de 40 % des intercommunalités de notre panel. De plus, pour les collectivités ayant déjà mis en œuvre des mutualisations, l’élaboration du schéma a pu être utile pour remettre à plat ou donner un nouvel élan au processus. Elle a pu, par exemple, amener un recensement des pratiques et des nouveaux besoins, de formaliser plus clairement les objectifs ou de se préparer à la réforme de la carte intercommunale.

  • Pour poursuivre, lire les résultats de l’enquête AdCF-FNCDG sur la réalisation des schémas de mutualisation (2016) en cliquant ici

La période correspond enfin au début de la participation des collectivités au redressement des finances publiques. Ainsi, la volonté de réaliser des économies budgétaires ou de réaliser des gains d’efficience afin de maintenir ou de continuer à développer la qualité du service public sans faire croître les coûts à moyen terme a pu présider au lancement d’un projet de mutualisation (près de 80 % des situations du panel). Il s’agissait de pouvoir réaliser des économies d’échelle ou de rationaliser le fonctionnement de l’administration locale.

Par ailleurs, les résultats de l’enquête témoignent des suites de la réorganisation intercommunale due à la mise en œuvre de nouveaux schémas départementaux de coopération intercommunale dont disposait la loi NOTRe du 7 août 2015, après une première vague en 2013 et 2014. La fusion entre plusieurs intercommunalités a parfois induit le début ou le renforcement des mutualisations (21 % des situations dans le panel) ou a permis à un plus large territoire de bénéficier des gains organisationnels obtenus dans une seule partie du nouveau territoire.

 

Utilisation évolutive et hétérogène des différents dispositifs

L’hétérogénéité des pratiques concernant les formes juridiques retenues est marquée, même si on note une adoption croissante du service commun. Cette solution existe dans 77 % des cas contre moins de 50 % pour les prestations ou mises à disposition de services. Le choix des dispositifs semble souvent correspondre à une diversité de fins organisationnelles (entre intégration et agilité) ou à différentes étapes du processus de mutualisation.

La diversité des solutions est encore plus forte en matière de financement de services mutualisés. Si l’intercommunalité porte souvent le coût de la mise en place d’un tel service et une partie de son fonctionnement, la répartition des charges entre les communes a souvent été définie de manière ad hoc. On observe une disparité de situations juridiques, adaptée à la réalité opérationnelle qui importe donc d’abord. En matière d’outils financiers, l’imputation des attributions de compensations est fréquemment adoptée (42 % des cas) alors qu’elle est une possibilité plutôt récente (loi MAPTAM du 27 janvier 2014). Ceci semble confirmer son utilité pratique et son intérêt pour l’évolution des dotations.

La plupart des intercommunalités répondantes indiquent faire progressivement évoluer les clés de répartition des charges afin de les adapter au coût réel de l’utilisation des services. On note cependant plusieurs cas de remboursements forfaitaires liés à la population DGF des communes membres. Il est possible d’émettre l’hypothèse que cette solution peut être un levier de simplification et de réduction des coûts de pilotage du processus de mutualisation.

Une première exploration des pratiques en matière de gestion des ressources humaines montre qu’un projet de mutualisation requiert souvent un dialogue social spécifique (près d’un quart des cas). De plus, les démarches de mutualisation sont parfois associées à la volonté d’harmoniser les conditions d’emploi au niveau du « bloc mutualisé » (21% des cas) ou a minima de traiter collectivement certains sujets comme la formation ou la fonction hygiène et sécurité au travail.

 

Perspectives début 2021

Les réponses à l’enquête offrent aussi l’observation d’un échantillon de projets en cours d’élaboration ou de mise en œuvre.

L’analyse plus fine de ces situations montre que la coïncidence entre la majorité de la ville-centre et celle de l’intercommunalité (et plus encore entre le maire et le président) sont toujours un levier d’accélération ou de déclenchement des mutualisations, qui reposent alors sur un fort portage politique.

On note aussi un certain nombre de démarches de bilan ou d’évaluation, en cours ou réalisées en fin du mandat précédent (25 % des cas). Le lancement de ces évaluations semble souvent guidé par la volonté d’approfondir, ou a minima d’ajuster, les mutualisations existantes. On note aussi parfois une prépondérance des analyses qualitatives sur la qualité et la réactivité des services mutualisés.

Enfin, l’un des enjeux prioritaires du mandat qui s’ouvre semble être la clarification de la gouvernance politique ou administrative des services mutualisés. L’élaboration et le pilotage des mutualisations sont souvent réalisés à deux niveaux :

  • politique avec un comité ad hoc ou via la nouvelle conférence des maires,
  • technique via la direction générale ou une réunion de directeurs de services des collectivités concernés.

On note plusieurs exemples de réaffirmation d’une ambition forte en matière de mutualisation par la création d’une forme de gouvernance collective formalisée, ou bien d’une vice-présidence dont le portefeuille intègre la mutualisation ou plus largement la coopération avec les communes.

 

Contacts AdCF : Paul Bouzid, p.bouzid@adcf.asso.fr, & Simon Mauroux, s.mauroux@adcf.asso.fr, & Claire Delpech, c.delpech@adcf.asso.fr

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