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Habitat et logement

Loi Elan : les dispositions nouvelles relatives aux quotas SRU

La loi Elan vient d’être définitivement adoptée. Encouragement à la vente HLM, réorganisation du tissu des bailleurs sociaux et de la gouvernance de leur structure, gestion des attributions de logement en flux et non plus en stock, obligation de cotation, opérations de revitalisation de territoire (ORT) dans les centres villes, habitat indigne…Le texte de loi comporte de nombreuses dispositions qui impacteront durablement les acteurs de l’habitat et en particulier le secteur du logement social. Afin de bien mesurer les implications de ces évolutions pour les collectivités locales et les délégataires des aides à la pierre, AdCF Direct reviendra prochainement sur chacun de ces sujets.

Pour l’heure, c’est sur la question du quota dit « SRU » que nous proposons d’apporter un éclairage.

Pour mémoire, l’idée de fixer un seuil minimum de logements à loyers modérés dans certaines communes dépourvues d’une offre locative suffisante est apparue dès les années 1980. C’est la loi solidarité renouvellement urbain (SRU) qui formalisera l’obligation de 20 % de logements sociaux.

Cette norme, qui fait figure de clause intouchable, a relativement peu évolué au cours du temps en dépit des débats passionnés qu’elle a pu susciter. En 2013, la loi relative à la mobilisation du foncier en faveur du logement a porté les obligations de production du logement social à 25 % dans les zones tendues (elles étaient déjà pour beaucoup à 20 %) et introduit différents assouplissements sur le reste du territoire. L’année suivante, la loi ALUR de 2014 a raffermi fortement le dispositif en imposant un calendrier fixe et non plus glissant pour atteindre l’objectif de 20 % ou 25 %, à l’horizon 2025. Enfin, la loi Egalité Citoyenneté de 2017 recentre les obligations SRU sur les territoires où la demande de logement social « est avérée » et connectée aux bassins de vie et d’emplois.

Soucieux de « préserver les fondamentaux de la loi SRU », les ministres Jacques Mézard et Julien Denormandie qui ont porté la loi ELAN, n’avaient introduit qu’une seule retouche au dispositif SRU concernant le décompte  des logements vendus qui conserveront « le statut de logements sociaux, au sens de l’article 55 de la loi SRU, pendant dix ans à compter de leur aliénation ».

Mais comme on pouvait s’y attendre, de très nombreux amendements (près d’une centaine) ont été déposés et, fait exceptionnel, une après-midi entière a été consacré à l’article 46 relatif à la loi SRU en séance publique.

In fine, les sénateurs auront réussi à apporter plusieurs modifications au dispositif SRU.

Première modification, celle proposée par le gouvernement visant à rendre plus attractif le dispositif de vente des logements HLM : les logements sociaux vendus à leurs locataires resteront pendant 10 ans après leur vente dans le décompte des obligations SRU.

Seconde modification : l’élargissement du périmètre (de logements assimilés aux logements sociaux du quota SRU) aux logements en location accession pour les contrats conclus après la promulgation de la loi ELAN (pendant 5 ans après la levée d’option) et aux logements faisant l’objet d’un bail réel solidaire (opérations en accession sociale ou locatives) à compter du 1er janvier 2019.

 

Les mutualisations possibles des objectifs de construction

La modification la plus importante concerne le dispositif expérimental qui permet de transférer aux intercommunalités, compétentes en matière de PLU et couvertes par un PLH, les obligations communales de SRU dans un objectif de mutualisation.

Cette possibilité est soumise à l’élaboration d’un contrat intercommunal de mixité sociale signé avec le préfet du département.

L’expérimentation permet que, pendant toute la durée du contrat (au minimum une période triennale), l’intercommunalité signataire assure sur l’ensemble de son territoire toutes les obligations SRU que les communes membres auraient eu à assumer si il n’y avait pas de contrat. Il s’agit des obligations de production, ainsi que des pénalités financières en cas de manquement, y compris la majoration des prélèvements.

La marge de manœuvre de cette mutualisation reste cependant assez étroite. Pour les communes qui disposent déjà de plus de 20 % de logements sociaux, l’objectif de réalisation ne pourra être inférieur au tiers de l’objectif fixé préalablement au contrat (y compris les obligations concernant le poids des PLAI, 30 % et des PLS, 30 %). Pas de mutualisation possible en revanche pour les communes qui ont moins de 20 % de logements sociaux. Les communes non soumises à la loi SRU ne pourront se voir imposer la fixation d’objectifs de réalisation de logements locatifs sans leur accord.

Enfin, le contrat intercommunal de mixité sociale ne pourra pas fixer d’objectifs de production aux communes membres de l’intercommunalité qui disposent de plus de 35 % de logements locatifs sociaux. Ce cliquet introduit par la sénatrice Valérie Létard étant destiné à éviter que les objectifs de rattrapage des 20 % ou 25 % ne soient globalisés à l’échelle d’une seule commune.

Quatrième modification : la loi met fin à une spécificité francilienne fortement critiquée concernant les seuils d’application de la loi SRU. Fixé jusqu’alors à 1 500 habitants pour les communes situées dans l’unité urbaine de Paris, il est désormais uniformisé sur l’ensemble du territoire national à 3 500 habitants.

La dernière modification concerne le calendrier de réalisation des objectifs de logements sociaux pour les communes entrantes dans une intercommunalité. Par dérogation, toute commune nouvellement soumise aux dispositions SRU du fait de son appartenance à une intercommunalité à compter du 1er janvier 2015 disposera désormais de cinq périodes triennales pleines pour atteindre ses objectifs (soit une échéance fixée à 2031). Cette disposition était attendue par de nombreux territoires ayant fait l’objet d’une évolution de leur périmètre et dont les communes entrantes se trouvaient contraintes par un échéancier très court de réalisation de logements sociaux.

Dans la pratique, il sera fondamental de voir comment les intercommunalités se saisiront de ces dispositions.

Sans remettre en cause le dispositif SRU, dont le bilan reste positif, l’AdCF plaidait pour un assouplissement du calendrier. Pour de nombreuses communautés et métropoles, l’horizon de 2025 était jugé irréaliste, voir contre-productif par l’effet de découragement qu’il pouvait produire sur les communes qui en étaient très éloignées.

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