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Institutions et pouvoirs locaux

La concertation en débat à l’approche des prochains mandats locaux

Comment anime-t-on la galaxie des outils de concertation dans les territoires ? Quels enseignements extraire du Grand Débat national ? Qu’a-t-il révélé des fractures existantes de nos territoires ? Ce sont les questions qui ont animé les échanges de la soirée-débat organisée par l’AdCF le 29 janvier à Paris. Suite à la publication de son guide « Concerter à l’échelle intercommunale », l’association a réuni une quarantaine de participants pour débattre des grands enjeux de démocratie participative qui s’annoncent centraux dans les prochains mandats locaux.

Si la concertation est déjà obligatoire dans la conduite de nombreuses politiques publiques dont les communautés ont la responsabilité, existe-t-il des spécificités à cette échelle ? La légitimité élective et l’intelligibilité du scrutin fléché pour les élus intercommunaux, reste apparemment encore à améliorer. On constate en effet que la mention de l’intercommunalité dans les programmes de campagne municipaux est relativement rare. De fait, comme l’AdCF l’a évoqué en introduction, « l’intercommunalité doit construire sa légitimité non pas dans une offre clef en main ou un programme ex ante mais davantage à travers la co-construction « ex post » du projet qui suivra la désignation des élus communautaires ». L’enjeu réside donc dans une « démocratie continue » tout au long du mandat. Les sujets qui nécessiteront une pacification du débat public se multiplient : les thématiques environnementales notamment comme la gestion des déchets, l’économie circulaire ou encore les mobilités. D’autant que ces services correspondent à des politiques coûteuses, qui impactent les budgets et la fiscalité des collectivités.

C’est pourquoi l’AdCF a édité un guide, en partenariat avec l’agence Palabreo, pour faciliter la mise en place des outils et des stratégies de concertation et ainsi faciliter les arbitrages des nouvelles équipes qui s’installeront en avril. Marie-Catherine Bernard, co-autrice de ce guide, a pu en présenter aux participants les grandes lignes : l’engagement citoyen, le mandat de concertation qui signifie, et permet de faire accepter, que tout ne soit pas mis en débat, les solutions au déficit de mobilisation observé dans beaucoup de territoires, légitimation de la démocratie représentative…
Le guide interroge la pertinence de l’échelle intercommunale pour la concertation, sujet « qui est traditionnellement associé à la personne du maire » selon Marie-Catherine Bernard. Le guide milite pour une concertation sincère, où il est admis que tout ne sera pas possible, et les marges de manœuvre sont définies et transparentes. Quant à la mobilisation, il s’agit de passer d’une mobilisation de moyens à une mobilisation de résultats, car certaines méthodes marchent et ne coûtent pas chères ! « Concerter avec seulement 10 ou 15 personnes, c’est imaginer que des gens représentent des gens, c’est un non sens ». C’est en tout cas contre-productif pour une concertation et c’est risquer de décevoir.

Un changement fort de paradigme dans les campagnes municipales
L’agence Palabreo a étudié en ce début de campagne une partie des discours de 116 candidats qui évoquaient la concertation.  Elle observe une vision de la démocratie qui se veut – ou se dit - en rupture nette avec le mandat précédent : « on promet plus de démocratie, plus participative, plus locale, plus transparente, plus, plus… » explique Marie-Catherine Bernard. Pour un tiers des candidats, la démocratie doit ainsi être « directe » : le RIC est par exemple largement mentionné, comme les assemblées citoyennes par tirage au sort, le droit de saisine du conseil municipal, l’audit citoyen des politiques publiques ou encore la refonte des instances permanentes (conseils de quartiers, …)

Rémi Lefebvre, enseignant-chercheur à l’Université de Lille 2, anime l’enquête du CREMI portée par l’AdCF (avec l’ADGCF et France urbaine) qui réunit de nombreux chercheurs sur l’analyse des campagnes municipales. Deux éléments thématiques forts lui semblent transparaitre d’ores et déjà : l’écologie et la démocratie participative. S’il invite à être prudent sur les tendances de la campagne car celle-ci lui semble cette année particulièrement tardive, il voit cependant déjà dans la multiplication des listes dites « citoyennes » un effet d’amorçage très important sur le thème de la participation. Les listes citoyennes, qui vont parfois jusqu’aux candidatures recueillies via des plateformes, suivies de tirages au sort, auront sûrement des conséquences importantes sur les propositions en matière de participation dans les programmes (et à terme l’exercice des mandats). Pour autant, il est intéressant d’observer que cette démocratie participative est aujourd’hui critiquée : on veut désormais faire de la vraie participation, critiquant une forme de participation sans résultat. Grand succès de ce mandat municipal, le budget participatif commence à devenir une figure obligatoire dans les grandes villes et villes moyennes. Il y a selon Rémi Lefebvre de grandes chances d’un « effet boule de neige » qui affectera peut-être bientôt les intercommunalités.

Eric Kerrouche, politologue et sénateur des Landes, se pose la question de la sincérité de telles démarches.
Dans ce qu’il considère comme la « sortie d’un cycle politique d’alternances droite/gauche assez régulières, avec une désormais une nouvelle force politique qui cherche à s’implanter localement avec des alliances très hétérogènes », il interroge la « figure imposée » de la démocratie participative dans les campagnes électorales municipales. Il constate en outre que les attentes des citoyens ne sont pas du tout identiques à celle des élus. Il renvoie ainsi à la « démocratie du sommeil » (à la suite de Jean Viard) qui, du fait d’une mobilité plus forte au cœur des territoires, conduit à ce que l’endroit où l’on vit est de moins en moins l’endroit où l’on dort et donc où l’on vote. Le rapport à la commune a ainsi changé, « entre ceux qui bougent et ceux qui ne bougent pas ». Le citoyen a de plus, à l’intérieur de sa commune, une vie sectorisée : les plus âgés se moquent de la politique de la jeunesse et les jeunes se soucient peu de la situation des EHPAD par exemple. Il est donc difficile d’avoir en tant que citoyen une perspective globale alors que les élus attendent que les citoyens se prononcent sur des politiques structurantes comme la mobilité ou l’environnement. Dans ce phénomène de double incompréhension, les outils de la concertation apparaissent alors comme un moyen de revivifier un débat de plus en plus difficile. Cependant, les élus se voient aujourd’hui proposer tout un catalogue d’outils de participation qui poussent à leur sédimentation sans en interroger la finalité. Il ne faut surtout pas dissocier ces outils d’une stratégie cohérente et accepter que de vrais résultats demandent du temps. Par exemple, le RIC qui peut être un très bon outil, n’a aucun sens s’il n’est pas informé et réfléchi par un groupe de citoyens, sinon il risque au contraire de polariser les opinions.

Hybridation de la logique participative avec la logique représentative : vers un renouveau des complémentarités ?

Selon Eric Kerrouche « la démocratie à l’éclipse tous les six ans, c’est fini », on entre donc dans une ère de complémentarité des formats. Martial Foucault, directeur du CEVIPOF le rejoint sur ce point. Après avoir analysé 230 débats tenus à la suite de la crise sociale des Gilets Jaunes, le CEVIPOF a pu observer deux point saillants. D’une part, les participants au débat n’avaient strictement rien à voir avec la représentativité des Français ou encore des gilets jaunes (seulement 18% des participants au grand débat se revendiquaient d’ailleurs du mouvement). D’autre part, la grande majorité des participants n’avaient jamais participé à une réunion publique. Il en déduit que si la démocratie représentative arrive bien à la fin d’un cycle, ce n’est pas la fin du système en lui-même, mais de la façon dont il est outillé par les mécanisme participatif, dans laquelle il voit une certaine responsabilité des élus.

Marie-Catherine Bernard en est persuadée : « il y a encore un problème de méthode », à la fois dans l’animation de la concertation, trop souvent laissée aux seuls élus ou à des cadres non qualifiés, mais aussi dans la forme de la concertation, qui manque encore de co-production. Les sujets à concerter entrent aussi dans les bonnes pratiques de concertation, puisque comme s’accordent à dire les intervenants, « on ne peut pas concerter sur tout ».

Retrouvez le débat filmé sur notre chaine YouTube


Téléchargez le guide « Concerter à l’échelle intercommunale »
 

Contact : Cécile Lacoste, c.lacoste@adcf.asso.fr

 

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