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Habitat indigne : l’AdCF plaide pour une coordination renforcée des leviers pour agir

Le dramatique effondrement d’immeubles vétustes à Marseille, et plus récemment des incendies dans des logements en Ile-de-France, ont remis sur l’agenda la question de la lutte contre l’habitat indigne et de la place que doivent y tenir les collectivités locales. Le Parlement s’est saisi de cette question et a souhaité recueillir l’avis de l’AdCF.

Le thème de l’habitat indigne n’est pas nouveau et revient régulièrement dans le débat public. Les récentes lois sur le logement (ALUR, Egalité Citoyenneté, Elan) sont ainsi venues compléter un arsenal juridique déjà fourni.

Fin décembre 2018, le Premier ministre a confié une mission relative à la lutte contre l’habitat indigne à Guillaume Vuilletet, député du Val d’Oise, en vue de la rédaction d’une ordonnance destinée à simplifier les procédures existantes. Plus récemment, une proposition de loi « visant à améliorer la lutte contre l’habitat insalubre ou dangereux » déposée par Bruno Gilles, sénateur des Bouches-du-Rhône et plusieurs de ses collègues du groupe Les Républicains, a été déposée au Sénat. Souhaitant se donner le temps d’effectuer des visites de terrain, la commission économique de la Haute assemblée en a repoussé l’examen au mois de mai, laissant le sujet à l’agenda.

C’est sur cette proposition de loi que l’AdCF était auditionnée le 6 mars par Dominique Estrosi-Sassone, sénatrice des Alpes-Maritimes. Une occasion pour ses représentants d’exprimer les positions de l’AdCF sur le sujet.

« Habitat dégradé, non décent, insalubre, mal logement…le thème de l’habitat indigne comporte de multiples facettes et recouvre différentes réalités territoriales» a rappelé en introduction Bernard Cornu, vice-président du Grand Poitiers.

De fait, les situations d’habitat indigne concernent l’ensemble du territoire national, communes urbaines et rurales, secteurs tendus et détendus. Plus récemment, le problème a gagné les tissus pavillonnaires, avec le développement de la division pavillonnaire ou encore le développement d’un phénomène de « cabanisation » des fonds de jardins et l’apparition de copropriétés dégradés dans ces secteurs.

De nombreux rapports ont déjà été consacrés à l’habitat indigne et les constats établis tendent à converger :

  • un développement en tâche d’huile de situations d’habitat indigne et de mal logement qui gagne de plus en plus de collectivités ;
  • des propriétaires « indélicats » ou marchands de sommeil très armés juridiquement et difficiles à contourner ;
  • une difficulté d’appréhension de la thématique qui se retrouve au croisement de plusieurs codes sans réelle coordination : code général des collectivités territoriales, code de la santé publique, code la sécurité sociale, code de la construction et de l’habitation…De ce fait, c’est un véritable « maquis » de procédures dans lequel les collectivités ont souvent du mal à se repérer ;
  • des dispositifs multiples et complexes pas toujours bien articulés. C’est le cas, par exemple, de la coexistence de 13 pouvoirs de police différents, situation soulignée par la loi ELAN qui a justifié la décision de légiférer par ordonnance pour simplifier les polices administratives ;
  • la nécessité d’intervenir sur l’échelle large de bassin de vie pour éviter que les problèmes ne se déplacent d’une commune à l’autre ;

La proposition de loi envisage de renforcer les capacités de contrôle et d’intervention des collectivités territoriales en matière de logements insalubres et dangereux au travers de trois axes :

- Renforcer les capacités de contrôle et d'intervention des collectivités territoriales et de leurs groupements en matière de logements insalubres ou dangereux ;

. La proposition de loi prévoit (article 1) de soumettre à autorisation préalable toutes les opérations tendant à diviser un logement en plusieurs logements. Le droit actuel ne prévoit cette possibilité d’autorisation préalable qu’en cas de travaux ;

. L’article 2 modifie les conditions de délivrance du permis de louer. Actuellement, le CCH prévoit que le silence (après un mois) sur une demande de « permis de louer » vaut accord. « Il n’y a donc pas d’obligation formelle faite à l’autorité saisie de s’assurer que le logement appelé à être loué ne présente pas de danger » précise l’exposé des motifs. Cet article propose en conséquence de prendre le contrepied de ce dispositif : en l’absence d’accord explicite la demande serait refusée (le silence vaut refus) ;

. Il est proposé (article 4) de simplifier l'expropriation en raison de l'insalubrité ou de la dangerosité des immeubles, en y ajoutant les immeubles concernés par une interdiction d’habiter en raison d’une insalubrité remédiable, mais à laquelle le propriétaire, malgré une mise en demeure, ne remédie pas ;

- Accélérer les réponses aux situations d'insalubrité et de dangerosité des immeubles et notamment le délai imparti pour qu'un agent se rende sur place lorsqu'un citoyen saisit l'administration d'une demande tendant à prescrire des mesures pour faire cesser des situations de danger ou d'insalubrité présentées ;

- Renforcer l'efficacité des sanctions contre les marchands de sommeil.

 

Observations de l’AdCF

« L’habitat indigne est une réalité de nos territoires qui tend à se développer » a rappelé  Bernard Cornu, vice-président du Grand Poitiers qui représentait l’AdCF. « Bien que les actions de la lutte contre l’habitat indigne soient de plus en plus intégrées aux politiques locales de l’habitat, des efforts restent à fournir pour conjurer le phénomène », a-t-il souligné.

Les récentes lois en matière d’habitat ont très largement enrichi la boîte à outil des collectivités pour lutter contre l’habitat indigne, tant sur le plan préventif que coercitif. Avec la mise en place d’un « acteur unique », la loi Alur a réalisé un progrès important. Pour autant, force est constater que peu d’intercommunalités ont pour le moment endossé pleinement ce rôle.

La complexité des procédures mal connues et peu maîtrisées des services municipaux et  intercommunaux est une première explication. La question des moyens humain et financiers ne peut également être ignorée. Le traitement de l’habitat indigne implique d’importants moyens budgétaires : traitement des relogements, réalisation des travaux d’office et d’importants moyens humains notamment pour les opérations de contrôle des mesures adoptées (permis de louer, permis de diviser).

A ce titre, certaines intercommunalités préfèrent, dans un premier temps, que soient maintenues au niveau communal les « interventions de proximité, tout en organisant un pilotage de la stratégie à adopter.

Les collectivités sont par ailleurs mal équipées en matière de repérage de l’habitat indigne, domaine dans lequel les travailleurs sociaux constituent des relais efficaces. C’est d’ailleurs sur le registre de la proximité que les communes revendiquent la nécessité de conserver à leur niveau des moyens d’intervention en matière d’habitat indigne.

La perspective de la vente des logements sociaux, en lien le nouveau modèle économique imposé aux organismes de logement social, du fait de la réduction des loyers, fait poindre un risque de développement de situations de copropriétés fragilisées par des acquéreurs peu soucieux de la gestion collective ou n’ayant pas les moyens d’investir dans les charges d’entretien et de copropriété.

C’est à ce titre, que l’AdCF avait plaidé pour que les intercommunalités soient systématiquement signataires des conventions d’utilité sociale (CUS) et des plans de vente qui y sont associés. Elle regrette que cette disposition ne soit plus prévue et engage les collectivités à contractualiser avec les bailleurs sociaux intervenant sur leur territoire.

 

Permis de louer

Instauré par la loi ALUR, le permis de louer permet sur des secteurs délimités par l’établissement de coopération intercommunale ou la commune soumis à une obligation préalable de mise en location.

Les zones peuvent concerner un ou plusieurs ensembles immobiliers, ce qui permet un ciblage relatif. Les bailleurs dont le bien est situé dans un secteur soumis à autorisation préalable ont 15 jours pour se déclarer.

A noter que la délibération de la collectivité est transmise à la Caisse d’allocation Familiale (CAF), le bénéfice du paiement en tiers payant est ainsi subordonné à la production de l’autorisation de location. Le refus d’accorder la mise en location doit être motivée, elle précise la nature des travaux à engager pour satisfaire aux exigences de sécurité et de salubrité. Des pénalités sont prévues pour un logement mis en location sans autorisation dans un secteur soumis au permis de louer.

Actuellement, le permis de louer sur les secteurs où il a été mis en place implique pour le bailleur de solliciter la commune ou l’intercommunalité. La collectivité dispose d’un mois pour confirmer l’autorisation. Passé ce délai, l’absence de réponse vaut accord tacite, la responsabilité administrative de la collectivité, en cas de problème de péril par exemple ou de salubrité, est alors engagée. La proposition de loi propose d’inverser cette dynamique : interdiction en cas de non réponse. Cette inversion pourrait, certes, permettre d’éviter les contentieux pour autant elle pourrait aussi conduire les collectivités à réduire le périmètre d’action du permis de louer pour éviter une surcharge de travail.

A ce jour, un faible nombre de collectivités (quelques communes du département de la Seine Saint-Denis, et quelques villes en région, communautés de Boulogne-sur-Mer, de Montauban…) ont mis en place le permis de louer. Parmi les raisons évoquées pour expliquer ce faible essor du dispositif, le manque de connaissance concernant son fonctionnement et la crainte pour certaines collectivités de perturber le marché locatif.

 

Permis de diviser

Si elles ne sont pas un problème en soi, en ce sens que la division pavillonnaire permet de lutter contre l’étalement urbain, on observe un développement récent de division de pavillons ou de logements existants. Non contrôlé, ce phénomène peut participer à l’apparition de situations d’habitat indigne : création de logements de taille trop réduite, développement de situations de sur-occupation, phénomène de « cabanisation» …

Le permis de diviser (loi Alur) impose, là ou il a été institué, pour le bailleur ou le vendeur, un contrôle préalable par la collectivité des travaux conduisant à la création de plusieurs logements. Ce permis intervient lors du dépôt d’une demande de travaux. Il s’agit de s’assurer qu’après division les logements ainsi créés répondent aux conditions d’un habitat décent.

Petite contradiction des textes : le code de l’urbanisme ne prévoit pas expressément que les zones concernées par le permis de diviser soient annexées au document d’urbanisme (PLU ou PLUI), alors que le certificat d’urbanisme devra obligatoirement renseigner sur les possibles limitations de travaux sur des logements existants.

 

 

Au niveau local, le permis de louer et le permis de diviser sont des outils efficaces lorsque, dans un secteur, il y a une forte présomption d’habitat indigne. Cela permet d’enrayer un phénomène de propagation du phénomène et de tenir avertis les futurs bailleurs indélicats. Le permis de louer et le permis de diviser peuvent également être articulés. Ceci afin d’appréhender les situations dans lesquelles la division ne s’accompagne pas de travaux soumis à une autorisation d’urbanisme, permettant à la collectivité d’agir en amont.

Toutefois, des démarches sont relativement lourdes (visites sur place, gestion des autorisations…) et doivent être réservées à des secteurs fragiles bien identifiés par la collectivité.

Notons enfin que le permis de louer ne règle pas tous les problèmes du mal logement et notamment les situations de sur-occupation.

Parmi les pistes à approfondir concernant l’habitat indigne, celle de l’amélioration des outils de repérage est à privilégier. C’est en effet le point d’entrée essentiel pour que les collectivités soient en mesure de mettre en place des politiques efficaces et correctement ciblées. A ce jour, les techniques de repérage restent artisanales et chronophages.

A ce titre le travail avec le secteur associatif, bon connaisseur des situations locales doit être encouragé.

De la même façon, il faut faciliter la coopération entre services au sein des collectivités : service urbanisme, service logement, services sociaux qui disposent d’informations différentes qu’il importe de croiser ;

L’immatriculation des copropriétés rendue obligatoire (loi Alur) va également dans ce sens et constitue une avancée importante. Même chose avec le carnet numérique du logement, qui va se développer dans les prochaines années (obligatoire à partir de 2025), il apportera des informations techniques précieuses sur les logements.

L’AdCF considère que ces outils sont précieux et que la collectivité doit pouvoir en faire librement usage en fonction des conditions locales, sans lui imposer de nouvelles obligations. 

L’ANAH, qui intervient principalement en matière d’amélioration de l’habitat et de lutte contre le précarité énergétique, pourrait aussi être mise à contribution et accompagner les collectivités  vers de véritables opérations de renouvellement urbain.

 

Contact : Claire Delpech, c.delpech@adcf.asso.fr

 

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