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Gouvernance de l’intercommunalité Des rencontres régionales en Bretagne et en Normandie au cœur de l’actualité

A l’invitation des délégations régionales de l’AdCF et de l’ADGCF, les intercommunalités bretonnes et normandes se sont tour à tour réunies, respectivement le 27 septembre à Lamballe, et le 2 octobre à Louviers, pour échanger sur leurs expériences et leurs attentes en matière de gouvernance et de représentation des intercommunalités. Différenciation des pratiques selon les territoires, partage « sur-mesure » de la gouvernance au plus près des réalités… les élus ont confirmé l’enjeu de laisser respirer l’intelligence locale.

Préparer les communautés aux élections du bloc local et au prochain mandat

Accueillies en Bretagne par Loïc Cauret, président de Lamballe Terre & Mer et en Normandie par Bernard Leroy, président de l’Agglo Seine-Eure, les deux rencontres consacrées aux questions de gouvernance ont été l’occasion de rappeler les échéances à venir pour se préparer dans les meilleures conditions, ainsi que l’actualité législative qui pourrait impacter le droit de l’intercommunalité sur plusieurs sujets.

Les réunions ont ainsi débuté par un temps de cadrage dédié aux échéances qui vont rythmer la période à venir jusqu’aux prochaines élections puis l’installation des nouvelles équipes communautaires. L’occasion pour les participants d’interroger l’équipe technique de l’AdCF sur des considérations juridiques aussi bien que sur des pratiques d’autres communautés en matière de communication institutionnelle.


Scénarios de répartition des sièges de conseillers communautaires observés, élaboration des listes des candidats, recommandations et éléments de vigilance en période préélectorale pour les collectivités et les candidats ont été abordés et ont nourri les échanges entre les participants.

A partir de ces éléments de cadrage, l’AdCF a proposé aux élus présents et à leurs collaborateurs un long temps d’échanges sur les pratiques de gouvernance à développer et les actions à conduire en faveur de la lisibilité de l’intercommunalité.

Une gouvernance équilibrée, pilier de relations constructives et apaisées sur le territoire

La grande majorité des participants aux deux rencontres ont mis en évidence le souci croissant d’équilibre territorial avec lequel doit être pensée leur modèle de gouvernance intercommunale. Très prégnant au cours du mandat 2014-2020, ce souci a vocation à marquer le prochain. Ce souci d’équilibre doit se traduire dans la composition de l’exécutif, notamment dans les territoires ruraux comme en a témoigné François Aubey, président de l’agglomération Lisieux Normandie : « Nous avions le souhait que la ruralité soit très représentée dans la gouvernance : c’est le cas au Bureau communautaire (30 membres) composé aux trois-quarts de maires ruraux. ». Au sein de l’Agglo Seine-Eure, pas moins de 60 communes sont représentées au sein du Bureau. Celui-ci dispose de délégations importantes et prépare toutes les délibérations soumises au conseil communautaire. A Lamballe Terre & Mer également, tous les maires sont invités au Bureau, afin d’être pleinement investis dans la décision.

La conférence des maires s’organise, quand elle existe, à travers des modalités assez hétérogènes selon les témoignages des communautés. A Dinan Agglomération, elle se tient un lundi par mois, et correspond à une véritable « chambre de délibérations » selon Arnaud Lécuyer, le président. Elle peut ainsi être l’occasion de convier des interventions extérieures par exemple (services de l’Etat, associations du territoire…). A Lamballe Terre & Mer, la conférence des maires traite un périmètre de sujets plus large que celui des seules affaires intercommunales. Elle est pensée comme un lieu d’échange des maires, qui peuvent également y aborder leurs problématiques communales et partager entre eux leurs expériences.

Au-delà des seuls maires, les élus municipaux non communautaires sont également associés aux projets, à travers l’ouverture des commissions thématiques par exemple. Mais celles-ci ne suffisent pas toujours. Sébastien Miossec, président de Quimperlé Communauté explique que les 342 élus municipaux de son territoire ont du mal à voir l’intérêt de ces commissions, dans lesquelles on ne vote pas et où « il ne se décide rien ». Pour Bernard Piedvache, président de Saint-Méen Montauban, leur participation est également très hétérogène selon les sujets et les périodes.

Les rencontres territoriales : informer les élus et créer un sentiment de collectif

Pour dépasser ces écueils, « il n’y a pas de secret », selon François Aubey, « plus on est transparent et mieux cela se passe ». Et pour tendre vers cette transparence, l’information brute souvent ne suffit pas, comme l’a expliqué Virginie Carolo, vice-présidente de Caux Seine Agglo et vice-présidente de l’AdCF : « Concernant l’information des conseillers municipaux, le projet de loi « engagement et proximité » prévoit la transmission systématique des délibérations par voie électronique, mais une délibération ne dit pas tout, il faut accompagner cette diffusion (…).  Nous allons dans les conseils municipaux, au rythme de deux rendez-vous dans chaque conseil municipal sur la durée du mandat auxquels s’ajoutent des rendez-vous spécifiques sur des sujets majeurs. L’idée, c’est d’appuyer le maire pour défendre les projets de l’agglomération ». Bernard Leroy complète : Les rencontres territoriales sont très importantes. (…) Pour que fonctionne le couple commune-communauté, il faut de la confiance, de la collaboration, du respect et l’implication des conseillers municipaux. ».

François Aubey utilise quant à lui ces rencontres territoriales pour échanger sur le dispositif des fonds de concours instaurés au bénéfice des communes de moins de 2000 habitants afin d’accompagner leurs projets. « Nous pouvons expliquer aux élus municipaux pourquoi un dossier qui n’était pas mûr n’a pas été retenu afin que l’on puisse flécher l’enveloppe ailleurs. Cela nous permet de consommer l’intégralité de nos enveloppes départementales et régionales » Ces rencontres permettent ainsi de ne pas créer d’incompréhension sur des dossiers sensibles.

Pour accentuer ce travail en équipe, les élus bretons ont également insisté sur la formation des élus pour créer un esprit communautaire. A Lamballe Terre & Mer comme à Saint-Méen Montauban, la communauté travaille sur ce sujet en partenariat avec une association régionale spécialisée dans la formation des élus : l’ARIC. Selon Loïc Cauret, le travail en équipe effectué en formation accentue l’interconnaissance des élus et l’envie de travailler ensemble.

Une dimension projet mobilisatrice qui prend de l’ampleur

Les grands projets apprennent également à travailler ensemble et alimentent cet esprit communautaire. PLUi, PLH, projets de territoire, … Si ces documents cadres de l’intercommunalité demandent un investissement bien supérieur des élus (450 réunions pour le PLUi de Caux Seine Agglo sur le mandat 2014-2020), ils sont paradoxalement très mobilisateurs et constituent rapidement la colonne vertébrale de la collectivité. A Caux Seine Agglo, le projet de territoire a été défini en début de mandat et ce document unique et transversal sur le sujet de transitions permet d’orienter l’ensemble des projets communautaires, plutôt qu’une succession de documents réglementaires sans lien entre eux. Virginie Carolo résume : « Il y a un seul projet de territoire, sur lequel les communes ont donné leur mandat :  un contrat, un bassin de vie. Cela simplifie la gouvernance. »

Ainsi élus, services et société civile peuvent être associés au projet communautaire et apprendre à travailler ensemble. C’est le cas de la communauté de Brocéliande en Ille-et-Vilaine, qui a mis en place des groupes de travail élus / techniciens en amont du PLUi ou de Caux Seine agglo, dont l’animation du PCAET et du PLUi est confiée au conseil de développement.

Les services coordonnés en appui du projet communautaire

Une gouvernance technique harmonisée est également essentielle à l’appui de la gouvernance politique. Dominique Garnier, DGS de la communauté d’Erdre et Gesvres en Loire-Atlantique et vice-président de l’ADGCF a pu témoigner de la constitution d’un réseau des directeurs mis en place dans sa collectivité. Un tel projet conduit naturellement à se connaitre, à sortir de l’isolement, ou encore à créer un collectif de ressources. Le réseau, qui pilote le schéma de mutualisation de la collectivité, permet d’harmoniser nettement les pratiques et de travailler à la légitimité de la collectivité.

C’est également un moyen opérationnel de sortir de la relation de prestation de service entre communes et communauté. En effet, selon Arnaud Lecuyer, si « l’interco n’est que l’émanation de la volonté des communes », dans le cas des compétences communautaires il y a encore beaucoup à faire pour contrecarrer une logique descendante entre les services de la communauté et ceux des communes membres. Or se situe là, selon lui, le risque d’une collectivité fonctionnant à deux vitesses, avec deux niveaux d’informations différents. Pour tenter d’y remédier, la place du collaborateur dans la dynamique intercommunale est inscrite dans les fiches de poste de tous les agents municipaux du territoire de Dinan Agglomération, afin de fixer leur cadre de travail.

La même logique de mise en réseau est désormais appliquée dans beaucoup de communautés aux réseaux des secrétaires de mairies, qui représentent pour beaucoup de citoyens la première « porte d’accès » à l’intercommunalité et facilitent donc sa lisibilité auprès des habitants.

Communication et relation à la population : les communautés progressent

L’ensemble des président(e)s interrogés à Louviers et à Lamballe considèrent que la connaissance de l’intercommunalité a fortement évolué au cours du mandat.

Certaines communautés, comme l’Agglo Seine-Eure, ont accentué leurs efforts en termes de communication intercommunale (stratégie de positionnement, nouveau logo, affichages sur le territoire des communes et dans les équipements communautaires, …). Cependant, alors que le sondage IFOP commandé par l’AdCF en 2018 montre que 79% des habitants prennent connaissance de l’action de l’intercommunalité à travers le magazine municipal, peu de communautés ont dit parvenir encore à harmoniser leurs stratégies de communication avec leurs communes, bien que l’information leur soit transférée.

De fait, d’autres communautés utilisent plutôt leurs compétences de proximité (collecte des déchets, crèches intercommunales, travaux de voiries, …) pour rendre l’action intercommunale plus visible et plus lisible pour les habitants. La communauté d’agglomération de Lisieux Normandie par exemple, devenue Autorité Organisatrice de Mobilité en 2017 décline désormais l’étoile orange de son logo en vert sur les bus scolaires, baptisés les « Astrobus, transporteurs de génies ».

A travers la compétence culturelle également, Quimperlé Communauté parvient à « faire territoire » en co-organisant une fois par an avec ses communes le festival des Rias, festival de théâtre de rue dont les animations se tiennent sur la quasi-totalité du territoire. Une façon pour les habitants de découvrir toutes les composantes de leur intercommunalité. Pour Arnaud Lécuyer, pour « faire de cette façon entrer l’agglo dans la tête et dans les cœurs » de nos concitoyens, ce sera bientôt à l’Office de tourisme de jouer son rôle pour travailler à l’identité des intercommunalités et de leurs bassins de vie.

Contact : Cécile Lacoste - c.lacoste@adcf.asso.fr

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