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Environnement et énergie

Gemapi 2020 : Enjeux, financement, organisation de la compétence

Depuis le 1er janvier 2018, les 1254 communautés et métropoles sont compétentes à titre obligatoire en matière de gestion de milieux aquatiques et de prévention des inondations (Gemapi). Créée par la loi Maptam de 2014, la compétence Gemapi a fait l’objet d’ajustements, à travers notamment la loi du 30 décembre 2017, dite « loi Fesneau ». Ces évolutions avaient vocation à répondre aux questionnements et inquiétudes des territoires, la Gemapi paraissant à bien des égards complexe et contraignante, même si les enjeux qu’elle aborde se révèlent cruciaux.

Aujourd’hui, les territoires s’organisent afin d’être prêts à exercer au mieux leurs nouvelles missions, avec en ligne de mire la date du 31 décembre 2020, qui marque la fin de la « période transitoire » tracée par le cadre législatif qui permettait la délégation de la compétence à un syndicat de communes ou mixte non EPAGE ni EPTB*.

*Etablissements publics d'Aménagement et de Gestion de l'Eau (EPAGE) / Etablissements Publics Territoriaux de Bassin (EPTB)

Les intercommunalités devront également déclarer les systèmes d’endiguement sur leur territoire, selon des échéances définies en fonction des niveaux de protection.

Déjà évidentes pour certains territoires, les problématiques d’inondations et de préservation des milieux aquatiques deviendront plus prégnantes encore à l’avenir, sous l’effet du changement climatique et de l’érosion de la biodiversité.

À cet effet, l’AdCF a conduit une enquête sur l’organisation de la Gemapi auprès d’une cinquantaine d’intercommunalités à l’été 2020pour dresser un état des lieux de la gouvernance, des financements et des enjeux du mandat 2020/2026.
Accéder à la note AdCF "Mise en oeuvre de la compétence Gemapi : Etat des lieux", octobre 2020


GEMA & PI, la compétence en quelques mots

Le cadre de la compétence GEMAPI vise à mieux articuler la prévention des inondations et la gestion des milieux aquatiques. Les intercommunalités, compétentes pour l’eau potable, l’assainissement, ainsi que pour la gestion des eaux pluviales urbaines et la planification pour certaines d’entre elles, ont l’opportunité de définir une politique intégrée pour ces enjeux.

Les actions relevant de la GEMAPI sont définies autour des objectifs suivants (article L.211-7 du Code de l’environnement) :

- L’aménagement des bassins versants

- L’entretien et l’aménagement des cours d’eau, canaux, lacs et plans d’eau

- La défense contre les inondations et les submersions marines

- La protection et la restauration des zones humides

 

Les formes actuelles d’organisation de la Gemapi

Avant qu’ils ne soient intitulés comme tels, les enjeux Gemapi étaient déjà portés par de nombreux acteurs et l’organisation de la compétence a dû s’inscrire dans ce paysage. Prendre le temps de mettre en place une organisation pérenne, opérationnelle et à la hauteur des enjeux est un message récurrent des intercommunalités qui se sont lancées dans cette démarche. Que l’étude ait été portée par un bureau d’études, un syndicat mixte ou une intercommunalité, les facteurs de succès sont communs : travailler à une échelle hydrographique pertinente, impliquer les élus de l’identification des enjeux à l’élaboration de la stratégie, et s’appuyer sur l’expertise des agents des intercommunalités et des syndicats.

-> La compétence Gemapi est rarement transférée en bloc à une seule structure, les périmètres des intercommunalités et des bassins versants ne correspondant pas.
L’organisation la plus fréquente est un transfert et un exercice partiels de la compétence, en termes techniques (distinction Gema et PI, voire de manière plus fine par items) et géographiques. Sans préjudice des interrelations entre Gema et PI, le recours à la sécabilité permet souvent de répondre à des enjeux différents tels que détaillés ci-après. En cas de transfert, le schéma intercommunalité-EPAGE-EPTB n’est pas le seul, la plus-value de la labellisation EPAGE n’est pas toujours identifiée, voire le terme inconnu. Certaines intercommunalités transfèrent une partie de la compétence directement à l’EPTB, sans qu’il n’y ait d’EPAGE sur le territoire.

-> Le transfert de compétence à un ou plusieurs syndicats mixtes est généralement dû à une gouvernance déjà en place à l’échelle des bassins versants. Cela est vu également comme l’occasion d’assurer une gestion cohérente des problématiques Gemapi à l’échelle du bassin versant. Bien souvent, les missions du syndicat, la répartition des sièges et les contributions financières ont dû évoluer. Si la prise de compétence par les intercommunalités a pu perturber des organisations qui fonctionnaient, cela a au contraire permis à certains territoires de débloquer des situations complexes en imposant une évolution de gouvernance ou de mettre en place une organisation mieux à même de répondre à des enjeux importants.

-> La délégation à un EPAGE ou un EPTB est moins fréquente. Souvent temporaire, elle permet de se laisser le temps de construire une ingénierie ou au contraire de réfléchir voire de tester l’organisation mise en place avant d’envisager un transfert de compétence. Néanmoins, elle est parfois perçue comme un désengagement, lorsque les autres intercommunalités du bassin versant ont opté pour le transfert.

-> La régie directe répond à différentes stratégies : assurer l’articulation de la PI (Prévention des Inondations) avec les politiques d’aménagement du territoire, répondre à des enjeux PI importants, ou encore permettre la proximité avec les citoyens et riverains. Certains territoires ayant de faibles enjeux PI décident également d’exercer directement la compétence, pour ne pas s’engager dans des évolutions complexes de gouvernance. D’autres se sont historiquement positionnés sur ces enjeux en cas d’absence de structures à l’échelle des bassins versants et ont développé une ingénierie suffisante. Le transfert de compétences à un syndicat peut également être vu comme trop complexe, si le syndicat n’est pas à la carte et dispose d’autres compétences pour lesquelles l’intercommunalité peut ne pas être compétente, telles que le ruissellement, ou alors non adapté si le syndicat ne dispose pas de moyens humains et financiers suffisants.

L’exercice direct peut aussi être temporaire. C’est le cas dans les situations de blocage sur les choix de gouvernance à l’échelle du bassin versant, ou dans les territoires orphelins qui n’ont pas encore pris en main la compétence et pour lesquels la réflexion sur la gouvernance sera plus longue.

-> La coopération peut également s’établir hors de structures dédiées. Certaines intercommunalités ont ainsi opté pour des ententes avec leurs voisines, afin de porter l’animation de la démarche ou la maîtrise d’ouvrage. Des commissions consultatives peuvent être mises en place pour impliquer les élus, remplaçant l’espace de dialogue qu’offrent les syndicats.

 

Les enjeux en 2020

1. Gouvernance

La compétence reste mal comprise des élus et des propriétaires, ce qui limite son appropriation. Y répondre nécessite un travail de pédagogie et des temps d’échanges, indispensable au risque de limiter la Gemapi à un sujet technique et d’omettre la définition d’une stratégie globale.

Au regard des enjeux et des interfaces avec les compétences eau potable, eaux pluviales urbaines, ruissellement, voirie, tourisme, etc., la Gemapi s’organise et se met en œuvre avec les différents services de l’intercommunalité et avec les acteurs du territoire. Ajouter un prisme Gemapi aux projets d’aménagement, connecter l’action Gemapi avec la politique foncière, élaborer une stratégie de gestion des eaux pluviales en cohérence avec l’action Gemapi, prioriser les travaux sur les stations d’épuration en fonction des objectifs d’atteinte du bon état des masses d’eau, autant de dimensions essentielles du volet interne de la mise en œuvre de la Gemapi.

La mise en œuvre nécessitera des moyens. La priorité est, pour la majorité des intercommunalités, la déclaration du système d’endiguement. Remettre en état les digues, compléter si nécessaire le système d’endiguement et organiser la surveillance ne sont souvent pas encore à l’ordre du jour. La mise en œuvre du programme d’actions nécessitera de préciser les coûts et sécuriser des financements pérennes.

En savoir plus :

- "Mise en oeuvre de la compétence Gemapi : Etat des lieux", (octobre 2020)

- Gemapi, où en sont les territoires en matière de gouvernance, financement, méthode de travail ? (avril 2018)

 

2. Le financement de la compétence

La taxe Gemapi

Pour rappel, la compétence Gemapi a été confiée aux communautés et métropoles à titre obligatoire à partir du 1er janvier 2018 (avec une possibilité d’exercer cette compétence de manière anticipée à partir de 2014). Afin de financer cette compétence coûteuse, les collectivités peuvent faire appel à leur budget général et/ou prélever une taxe additionnelle. Les élus votent un produit, dont le montant par habitant ne peut dépasser 40€.
Celui-ci est ensuite réparti sur les différentes taxes foncières (taxe d’habitation, taxes sur le foncier bâti et non bâti, cotisation foncière des entreprises).
La taxe Gemapi est une taxe affectée : son produit ne peut financer que les actions concourant à la mise en œuvre de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations. Les subventions sont également une source importante de financements, notamment pour la prévention des inondations.


Quelques chiffres
En 2018, le montant national moyen par habitant était estimé à 8,20€
La mise aux normes d’un kilomètre de digue de classe A ou B coûte de l’ordre d’1 million d’euros. Une communauté de communes sur trois bassins versants indique disposer de 80 km de digues, dont 15 km en classes A et B. La déclaration du système d’endiguement sur l’un des bassins versants nécessiterait des études à hauteur de 500 000 €. Une taxe Gemapi à son maximum représenterait 1,8 millions €.
 

"Sur le terrain" (sur la base l'enquête menée par l'AdCF en 2020)


-> La taxe Gemapi finance rarement l’intégralité de la compétence. Elle s’inscrit dans une diversité de financements et vient couvrir les dépenses résiduelles. Levée par une petite moitié des répondants, elle ne concerne que des territoires soumis à des risques d’inondation. Ces derniers nécessitent des moyens importants et sont plus facilement identifiables que les problématiques Gema pour les élus et les citoyens, ce qui favorise l’acceptabilité de cette taxe. La suppression de la taxe d’habitation fait craindre des difficultés d’acceptabilité : les locataires, concernés par la Gemapi, ne contribueront plus à son financement. Pour autant, la taxe Gemapi ne couvre que très rarement les investissements nécessaires à la PI, y compris lorsqu’elle est fixée au montant maximal.

-> Les subventions, Fonds Barnier, Agences de l’Eau et financements européens, sont une source importante de financements. Cependant, des craintes ont été exprimées face à la diminution des taux de prise en charge et à l’ajout de nouveaux critères. Sur la Gema, les dépenses peinent à être financées par subventions, puisqu’il s’agit souvent de dépenses récurrentes et d’entretien des cours d’eau ; seuls les travaux de restauration étant généralement financés.
Les territoires à enjeux principalement Gema lèvent par ailleurs peu la taxe Gemapi. Le budget général s’avère dans ce cas la principale source de financement. Les territoires dotés d’un PPRI peuvent obtenir des subventions jusqu’à 80% des montants des travaux de réduction de la vulnérabilité des habitations, mais, pour de petites intercommunalités, le reste à charge est significatif. Les travaux sur les digues de classe C ou inférieure peinent également à recevoir des subventions.

 

 

-> Financement, évaluation des coûts, en savoir plus :

- 20 questions, 20 réponses pour accompagner les communautés dans le travail de définition et d’évaluation des coûts de la compétence Gemapi. (2018) à télécharger.

 - Évaluation des charges transférées : focus sur la compétence Gemapi

 

Ressources :

- La note AdCF "Mise en oeuvre de la compétence Gemapi : Etat des lieux", octobre 2020

- La note AdCF-ANEB : "Mise en œuvre de la compétence Gemapi : Questions-réponses", novembre 2020

- Guide PLUi et GEMAPI - Vers une approche intégrée de l'eau dans la planification (avril 2020)

- Enquête Gemapi AdCF (avril 2018)

- FAQ GEMAPI sur le site du ministère

- Guide méthodologique du Cepri sur la prise en compte du risque d’inondation dans les PLU communaux et intercommunaux  (2019)

- Guide du Cepri Le territoire et ses réseaux techniques face au risque d’inondation (2016)

- Les ressources de l’Association Nationale des Élus des Bassins l'ANEB

 

Contact AdCF : Oriane Cébile

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