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Foncier bâti : deux expériences inspirantes de partage de produit foncier bâti

Avec la disparition de la taxe d’habitation sur les résidences principales, la taxe foncière sur les propriétés bâties va devenir l’impôt local prépondérant, notamment pour les communes destinataires de la part de la taxe sur le foncier bâti des départements. Au niveau local, la réforme redistribue profondément les cartes au sein des paniers fiscaux des communes et des intercommunalités. Les exécutifs locaux appelés à gouverner un territoire après avril prochain devront le prendre en compte. Selon le niveau de concentration de cet impôt sur les territoires, selon sa répartition entre les contribuables ménages et les contribuables économiques, de nouveaux enjeux vont voir le jour.

Au cours des dix dernières années, certains territoires, en lien avec un Pacte fiscal et financier, ont mis en place des modalités de partage du produit de foncier bâti entre les communes et l’intercommunalité. 

Lors de la récente journée finances de l’AdCF, le 22 janvier, deux expériences de ce type ont été exposées, celle de la Communauté d’agglomération de Lisieux (Calvados) et celle de la Communauté de communes du Bassin de Pompey (Meurthe-et-Moselle). L’analyse des modalités de mise en place et de fonctionnement de ces Pactes financiers est très instructive et conforte l’AdCF dans son souhait de faire évoluer les clés de partage des ressources issues de la réforme fiscale, au sein des territoires intercommunaux.

Ainsi, il devrait être possible pour une intercommunalité de partager son produit de TVA– que la réforme n’a prévu d’affecter qu’aux intercommunalités – avec tout ou partie de ses communes membres. Pour les communes en situation de décroissance démographique ou celles dont l’extension des zones constructibles est gelée par souci environnemental, les perspectives de croissance des assiettes foncières sont faibles. En revanche, un complément de ressources en TVA peut jouer un rôle « d’amortisseur » rassurant. Autre exemple, les intercommunalités sont titulaires de la compétence économique, à ce titre, elles assurent la charge d‘aménagement et d’entretien des zones d’activité. En revanche, les fruits du développement de l’attractivité du territoire profitent à tous. Un partage du foncier issu des zones d’activité est de nature à encourager cette dynamique.

Les Pactes financiers et fiscaux doivent ainsi être l’occasion de croiser les intérêts de tous, pour le meilleur profit du territoire. C’est le cas des deux expériences présentées lors du colloque finances de l'AdCF du 22 janvier.

 

Le panier fiscal des communes et des intercommunalités à fiscalité propre avant et après la réforme

 

Pour la Communauté d’agglomération de Lisieux, l’expérience du partage de la ressource économique foncière est ancienne. Elle date de la mise en place de l’intercommunalité dans les années 1990, avant même l’instauration de la fiscalité professionnelle unique. A cette époque la communauté, formée de 33 communes, est organisée autour d’une ville centre importante entourée de communes plus rurales. 

Les premiers échanges concernant la taxe sur le foncier bâti datent de la construction de l’intercommunalité, concomitante avec la mise en place d’une zone d’activité économique importante (90 hectares) située sur une commune rurale. La zone d’activité s’est rapidement commercialisée avec l’implantation d’un gros équipement commercial, a expliqué Jean-Paul Soulbieu vice-président de la Communauté. Très vite, les élus ont considéré que les recettes fiscales de foncier issues de cette ZAC, moteur du développement du territoire pour l’ensemble des communes, devaient être partagées entre tous. Une clé de répartition a été adoptée : 20 % du produit de foncier bâti de cette ZAC pour la commune d’accueil des entreprises et 80 % pour l’intercommunalité à charge pour elle de financer les services et les équipements communs. Un Pacte fiscal et financier a ainsi été conclu. Dans un second temps, il a été décidé que cette règle des 80/20 s’appliquerait à toute nouvelle rentrée de foncier bâti, quel que soit sa localisation. 

En 2017, la communauté de communes s’est transformée en communauté d’agglomération s’agrandissant pour atteindre les 80 000 habitants répartis sur 110 communes. Les élus de la communauté ont souhaité préserver le Pacte financier, mais le faire évoluer pour tenir compte du nouveau périmètre. 

Des règles de « bonne gestion financière » ont été élaborées dans l’idée de définir un cadre commun s’appliquant à l’ensemble des communes membres : respecter une épargne de gestion d’au moins 12 %, maintenir une capacité de désendettement en dessous de 8 ans et avoir une fiscalité stable. Il s’agissait de rassurer l’ensemble des communes, et notamment les communes rurales nouvellement entrantes. Au-delà de ce cadre chaque commune dispose de sa liberté d’action. Il a également été décidé de maintenir la règle des 80/20, mais d’attribuer l’intégralité des recettes de taxe d’aménagement à la Communauté. 

Parallèlement sur la base du projet de territoire et d’un programme de travaux à l’échelle des communes, un fonds de concours d’un montant d’un million d’euros a été mis en place. De nombreux travaux ont pu être financés : amélioration de bâtiments municipaux, travaux dans les écoles, aide au maintien des commerces des centres bourgs…. En outre, un poste d’ingénieur destiné à suivre l’état des voiries, thème sensible au sein de la la communauté, a été créé et mis à disposition des communes.

Selon Jean-Paul Soulbieu vice-président de la Communauté, le portage politique et la pédagogie ont été les atouts majeurs pour la réussite de ce Pacte fiscal et financier : « A force de transparence, de dialogue, de gouvernance partagée (c’est le maire d’une commune rurale qui préside la commission de transfert des charges, la CLECT), les communes rurales se sont senties en confiance. Et ça marche depuis 20 ans ». La réforme fiscale bouscule ce Pacte financier. « Nous allons le remettre à plat » précise-t-il : « Notre atout c’est le territoire dont le développement dépend de l’ensemble de ses parties prenantes ».

La Communauté de communes du Bassin de Pompey (41 000 habitants) est un ancien bassin sidérurgique dont l’activité industrielle s’est arrêtée en 1986. "Le territoire s’est reconstruit à partir de l’intercommunalité, et de la mobilisation des communes pour engager la reconversion et développer l’implantation de nouvelles activités", explique son président Laurent Trogrlic.

La mutualisation de la taxe professionnelle, puis du nouveau panier fiscal économique lors de sa suppression, a été mise à profit du développement du territoire. De nombreux transferts de compétences ont été organisés et pris en charge au niveau intercommunal afin d’harmoniser l’offre de services et de la développer dans de nombreuses directions nécessaires à l’accueil des entreprises et des nouveaux ménages : gestion des voiries, mise en place de d’équipements communautaires, prestation en faveur de la petite enfance….
Avec la fiscalité professionnelle unique, l’intercommunalité a joué son rôle d’amortisseur et de garantie de ressources aux communes avec l’attribution de compensation (AC). 

A l’occasion de nouveaux transferts de compétences (restauration scolaire, éclairage public…), s’est posée la question du calcul des charges transférées. En effet, en raison de transferts anciens et volumineux financièrement, de nombreuses communes étaient en « AC négatives ». C’est-à-dire qu’elles reversaient à la communauté la différence entre la ressource de taxe professionnelle d’origine et le coût des charges transférées. Les nouveaux transferts auraient accentué cette situation. 

Pour l’éviter, il a été décidé de ne pas passer par les attributions de compensation, mais de mettre en place un partage de fiscalité pour que la communauté puisse financer les nouvelles compétences. « Ce sont ainsi quatre points du taux de foncier bâti qui ont été basculés sur la communauté », explique le président Laurent Trogrlic. « C’est neutre pour les contribuables, les communes s’étant engagées à baisser les taux à due concurrence. Plus d’AC négatives pour les communes et plus de ressources pour la communauté qui bénéficie de la dynamique des assiettes de foncier bâti : c’est une opération gagnant/gagnant. Sans oublier que nous avons pu ainsi majorer le coefficient d’intégration fiscale (le CIF) et maintenir à niveau notre DGF, là où la baisse des dotations de l’Etat aux collectivités a fragilisé de nombreux territoires ».
La communauté du bassin de Pompey entend faire évoluer cet accord avec la nouvelle donne fiscale. « Il faut continuer à travailler en transparence et en confiance », plaide le président. 
  
Dans la perspective de la refonte des Pactes fiscaux et financiers, l’AdCF va se rapprocher prochainement de l’ensemble de ses adhérents, au moyen d’une enquête, pour établir un bilan des solidarités fiscales et financières existantes et recenser les expériences à partager.

 

Contact : c.delpech@adcf.asso.fr

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