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Examen du projet de loi d’orientation des mobilités à l’Assemblée nationale : les points clés et les propositions de l’AdCF

Le projet de loi d’orientation des mobilités poursuit son parcours en commission à l’Assemblée nationale. De nombreuses questions clés pour la gouvernance et le financement des politiques de mobilités restent à trancher après l’adoption d’un texte substantiellement modifié par le Sénat.

Après les sénateurs, c’est maintenant au tour des députés d’examiner le projet de loi d’orientation des mobilités. A la date du vendredi 10 mai, 2755 amendements étaient consultables en ligne sur le dossier législatif de l’Assemblée nationale (parmi lesquels on relève, malgré tout, de nombreux amendements identitiques…)

Cinq auditions de l’AdCF ont eu lieu au cours du mois d’avril, Corinne Casanova (Grand Lac-Aix-les-Bains), Charles-Eric Lemaignen (Orléans métropole), Sébastien Miossec (Quimperlé communauté) étant tour à tour intervenus sur les différents titres du projet de loi par les députés Bruno Millienne (titre Ier), Berangère Couillard (titre II), Jean-Luc Fugit (titre III), rapporteurs pour la commission du développement durable, Guillaume Vuilletet, rapporteur pour avis de la commission des lois, Anne-Laure Cattelot, rapporteure pour avis de la commission des finances et Monica Michel, rapporteure pour avis de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation.

Ces multiples auditions ont permis aux représentants de l’AdCF de rappeler l’importance qu’ils accordaient au projet de loi en tenant compte de la diversité des territoires. C’est pour répondre à cet enjeu que le projet de loi prévoit l’organisation de bassins de mobilité avec l’implication des intercommunalités et des régions dans la gouvernance des politiques de mobilité. Nouvelles solutions de mobilités dans les espaces de faible densité, en lien avec la planification régionale de l’intermodalité (dans une logique de coproduction et de coopération territoriale), nouvelles incitations pour le déploiement des modes actifs à travers le plan vélo, diffusion des innovations, mobilité servicielle…

Mesure phare du projet de loi, très intensément débattue au cours de la concertation préparatoire tout au long de l’année 2018, la couverture de l’ensemble du territoire national par des autorités organisatrices de la mobilité (AOM) est essentielle. Comme nous l’écrivions dans notre édition d’AdCF Direct du 30 novembre 2018, les communautés de communes seront en première ligne. Les 932 communautés de communes qui ne sont pas AOM à ce jour auront jusqu’au 1er juillet 2021 au plus tard pour se saisir de cette compétence. Une délibération du conseil communautaire prévue avant le 31 décembre 2020 avant d’opérer un transfert de compétence dans les conditions classiques de la majorité qualifiée dans les intercommunalités (précision introduite au Sénat à la demande de l’AdCF). A défaut, la région récupèrera la compétence d’organisation de la mobilité sur le territoire de la communauté.

Au cours de leurs auditions respectives, les représentants de l’AdCF ont formulé plusieurs observations et propositions d’amélioration du texte sur les trois premiers Titres* du projet de loi.

Une compétence à la carte… mais une mission d’organisation des transports scolaires qui exige une continuité du service public

Dès les assises nationales de la mobilité, en lien avec ses partenaires et notamment le GART, l’AdCF a souscrit au principe d’une compétence d’organisation des mobilités avec des missions « à la carte », condition sine qua non pour généraliser la couverture en autorités organisatrices en tenant compte de la diversité des territoires (espaces de faible densité). Pour autant, il convient de bien distinguer, parmi les différentes missions des AOM libellées dans le code des transports, celles qui exigent une continuité du service public, à savoir l’organisation des transports scolaires, des autres.

A cet égard, l’examen du projet de loi à l’Assemblée nationale devra définitivement écarter le risque de discontinuité du service public des transports scolaires à l’échelle des territoires des communautés de communes dans l’hypothèse où celles-ci deviendraient AOM.

Notons que dans le droit actuel, toute communauté de communes peut se saisir de cette compétence dans son ressort territorial, à titre facultatif. Il faut aussi rappeler les nombreuses pratiques de délégation conventionnelle à une autorité organisatrice de second rang - AO2.

L’AdCF a considéré que les missions d’organisation de services réguliers de transports et des services de transports scolaire étaient à combiner. Celles-ci étant aujourd’hui dissociées par le projet de loi (1° et 3° du I. de l’article L. 1231-1-1) dans le libellé des compétences d’organisation de la mobilité. Pour que les communautés de communes exercent la compétence transport scolaire en tant qu’autorités organisatrices de premier rang dans leur ressort territorial, et en reprennent de fait la compétence aux régions, il serait cohérent qu’elles puissent justifier d’un service régulier de transport. Cela est le cas dans toutes les autorités organisatrices de la mobilité existantes.

En toute logique, les Régions sont soucieuses de ne pas voir déstabilisée l’organisation des réseaux de transports scolaires dans les territoires, après le récent transfert de la compétence par les départements opéré par la loi NOTRe. Les modalités d’un nouveau transfert, en sens inverse, aux communautés de communes se doivent de fait d’être bien organisées et distinguer plus clairement les demandes de « transfert » des demandes de « délégation ». D’ores et déjà, de très nombreuses communautés de communes exercent la compétence transport scolaire mais par délégation de la région, qui en assure l’essentiel du finacement.

Une délégation est réversible à l’échéance d’une convention. L’autorité délégante reste responsable du service. En cas de transfert de la compétence stricto sensu, la communauté devient en revanche autorité organisatrice de premier rang du service et doit en assurer le financement (les compensations financières de l’ancienne autorité organisatrice sont calculées à partir du coût historique mais ne tiennent pas compte des évolutions des coûts). Il est donc très important d’être bien au clair sur le rôle qu’entend jouer à l’avenir la communauté de communes : autorité organisatrice de premier rang ou autorité de second rang (AO2) agissant par délégation.

La cartographie des autorités organisatrices du transport scolaire de premier rang et de deuxième rang (par délégation de la région) doit bénéficier d’une meilleure lisibilité à l’échelle des futurs bassins de mobilité. Il en va de la clarification des responsabilités.

Pour ce qui est des missions d’organisation du transport à la demande, celles-ci devraient rester une option distincte au sein du libellé des compétences, compte tenu des nombreuses initiatives existantes qui sont portées par les communautés de communes dans ce domaine au titre de leurs compétences facultatives (navettes, conventionnements avec les artisans du taxi). Cette capacité d’organiser des services de transport à la demande ne préjuge pas du niveau de service à proposer ni des financements à mobiliser. Elle n’impose en outre aucun transfert d’une autre autorité.

Les possibilités de « redescente » de la compétence de la Région vers le bloc intercommunal font débat

Il convient de rappeler qu’un amendement introduit au Sénat a prévu une nouvelle possibilité de « redescente » de la compétence d’organisation de la mobilité à la communauté de communes dans le cas où la Région l’exercerait à compter du 1er juillet 2021. Dans le texte initial, une telle réversibilité ne pouvait intervenir que si la communauté de communes fusionnait avec une autre ou adhérait à un syndicat mixte. Les sénateurs ont prévu la possibilité d’un simple « accord » volontaire entre la région et la communauté de communes popur rendre possible cette « redescente ».

L’AdCF considère que cette possibilité de « redescente » de la compétence d’organisation des mobilités au profit d’une communauté de communes doit demeurer ouverte à l’avenir, dans la mesure où elle répond au droit actuel de l’intercommunalité qui permet à toute communauté de communes de se constituer en AOM complète (au titre de ses compétences facultatives). En revanche, une délibération concordante entre la Région et la communauté de communes sera souhaitable pour savoir qui exercera la compétence d’organisation du transport scolaire en tant qu’autorité organisatrice de premier rang (cf. point précédent).

Le retour des contrats opérationnels de mobilité dans le texte et des bassins de mobilité à définir

Attendus par l’ensemble des associations de collectivités locales (AdCF-FU-Régions de France-GART), les contrats opérationnels de mobilité sont revenus dans le texte (article 4). Ces contrats permettront, sous le pilotage de la région, de mettre en œuvre les politiques intermodales et l’organisation des coopérations entre autorités organisatrices à l’échelle de bassins de mobilité. L’AdCF souhaite que ces contrats associent obligatoirement les gestionnaires de gares.

En commission au Sénat, les rapporteurs ont précisé que ces bassins de mobilité seraient définis et délimités par la Région en concertation avec les autorités organisatrices de la mobilité, les syndicats mixtes de transport, les départements ainsi que les communautés de communes ou communes dépourvues de compétence en matière d'organisation de la mobilité. « Le projet de cartographie des bassins de mobilité leur est soumis pour avis avant son adoption par le conseil régional. Ces bassins couvrent l’ensemble du territoire de la région » (cf. article 4).

Pour l’AdCF, il est effectivement souhaitable de garantir la coproduction de la cartographie des bassins de mobilité entre les Régions et les intercommunalités à fiscalité propre. Dans un souci de cohérence de l’action publique, il n’est pas envisageable qu’une intercommunalité à fiscalité propre comporte plusieurs bassins de mobilité. En revanche, dans certaines situations et contextes territoriaux, il sera pertinent de regrouper plusieurs intercommunalités à fiscalité propre au sein d’un même bassin de mobilité.

Une proposition de l’AdCF : habiliter les communautés de communes à mener des actions de soutien aux mobilités actives et partagées d’intérêt communautaire

Parallèlement au processus de transfert de compétence d’organisation de la mobilité, l’AdCF souhaite que la loi habilite les communautés de communes à conduire, dès la publication de la loi, des actions de soutien aux mobilités actives et partagées d’intérêt communautaire au titre de leur compétence obligatoire « aménagement de l’espace et programme d’actions d’intérêt communautaire ».

Il ne s’agit pas d’une compétence de premier rang d’organisation de services de mobilité mais d’une capacité à soutenir ou conduire des actions pour faciliter le déploiement des mobilités actives et partagées sur le territoire des communautés de communes, que celles-ci soient autorités organisatrices de la mobilité ou non. Même dans l’hypothèse où une communauté de communes ne prendrait pas la compétence d’autorité organistrice de la mobilité en 2021, il apparaît important de continuer à lui permettre de co-financer des initiatives (pivées ou publiques), solutions ou infrastructures (parcs de stationnement, aires de covoiturage) dans le cadre d’un contrat opérationnel de mobilité avec la région.

On constate en effet, avec le lancement du portail France Mobilités (voir ici) ou du récent appel à projet de l’Ademe sur les mobilités actives, un foisonnement d’initiatives portées par des communautés de communes (voir ici). Ces initiatives doivent disposer d’un cadre juridique pleinement sécurisé dans le code général des collectivités territoriales pour les communautés de communes (par exemple pour soutenir des réseaux d’autostop tels que Rézo Pouce)…

Cette habilitation à agir serait d’autant plus bénéfique dans le cas où la Région exercera la compétence d’organisation de la mobilité car celle-ci n’est ni compétente en matière de voirie ni dans le domaine de l’urbanisme. En tout état de cause, les futures autorités organisatrices de la mobilité régionale, chefs de file de l’intermodalité, gagneront à s’appuyer sur les communautés de communes pour favoriser le développement de nouvelles solutions de mobilité dans les espaces de faible densité.

En matière de mobilités actives, cette capacité à agir faciliterait l’aménagement de la continuité des itinéraires cyclables et piétons à l’échelle du territoire des communautés de communes, objectif poursuivi par le plan vélo du Gouvernement : 65% d’entre elles sont d’ores et déjà compétences en matière de « Création, aménagement et entretien de la voirie ». Il s’agit aussi d’encourager le développement de l’offre cyclable à une échelle plus vaste que celle de la commune (exemples : création de parcs de stationnement vélo d’intérêt communautaire ; liaisons de rabattements vers les gares et haltes ferroviaires).

En matière de mobilités partagées, cette capacité à agir permettrait d’inciter à l’implantation d’aires de covoiturage sur le domaine public de voirie d’intérêt communautaire et aussi à l’échelle des zones d’activité dans le cadre de plans de mobilité pour les travailleurs.

La mention d’un « intérêt communautaire » garantit enfin une fonction d’articulation avec les initiatives des communes membres de la communauté de communes dans une logique de subsidiarité.

Mobilité servicielle : les enjeux de l'ouverture des données et des canaux de vente

D’intenses débats ont encore lieu actuelllement entre le Gouvernement, les associations de collectivités locales et l’Union des transports publics et ferroviaires sur les articles 9 et 11 du projet de loi concernant l’ouverture des données et des canaux de vente en matière de services numériques multimodaux.

Concernant l’article 9, l’AdCF plaide avec force, aux côtés de ses partenaires (GART, France urbaine), pour la souveraineté numérique des autorités organisatrices de la mobilité en garantissant la pleine propriété de leurs données d’usage.  Le débat parlementaire à l'Assemblée nationale devrait permettre de réaffirmer la liberté pour les autorités organisatrices de la mobilité, en tant que responsable de la fourniture des données au Point d’Accès National, de définir des modalités de réutilisation des données de mobilité dans le cadre d’un accord de licence, conformément à l’article 8 du règlement délégué (UE) 2017/1926 et conformément au principe de libre administration des collectivités territoriales. Aujourd’hui, les conditions de réutilisation des données actuellement disponibles sur le Point d’Accès National sont définies par un seul type de licence (de type OdBL) qui ne permet pas de suivre les usages des jeux de données et de s’assurer de leur compatibilité avec les politiques publiques de mobilité. L’inscription dans la loi de cette liberté de choix des accords de licence pour les autorités organisatrices serait le moyen de de leur garantir la souveraineté numérique et une bonne gouvernance des données de mobilité sur leur territoire.

S’agissant de l’article 11, plusieurs principes semblent faire consensus entre les acteurs à l’issue d’une nouvelle réunion de concertation au cabinet de la ministre des transport le 30 avril :

- Le modèle de la « place de marché » doit être en mesure de distribuer l'ensemble des solutions de mobilité et de stationnement présentes sur un territoire/bassin de mobilité et pas uniquement les solutions de mobilité que les AOM subventionnent ou organisent. Il s’agit d’élargir le panier minimum de la mobilité servicielle.

- Renforcer le rôle des AOM dans la mise en place de systèmes de mobilité servicielle (plateforme numérique intégratrice des offres)

- Ne pas laisser de côté la question du contrôle des titres lorsque ceux-ci sont achetés via un service numérique multimodal.

- Renvoyer aux contrats toutes les questions techniques en lieu et place du décret.

Lors de ses auditions, l’AdCF par la voix de son premier vice-président, Charles-Eric Lemaignen, a mis en garde contre les risques liés à une « plateformisation » non régulée des services numériques multimodaux. A l’instar de la philosophie qui a inspiré le prix unique du livre, devrait exister le prix unique pour le service public de transport collectif. Le transport public étant un service public, il devrait pouvoir être impossible à des plateformes privées de revendre des titres de transport à un prix plus faible que le prix des titres de transports collectifs vendus par la plateforme publique.

Autres dispositions

Concernant les mobilités décarbonnées, l’AdCF estime que le projet de loi devrait soutenir les véhicules à hydrogène. Cette technologie devrait être encouragée au même titre que la filière électrique. Elle constitue une filiale française d’avenir et elle est propre.

Sur le sujet des services de mobilité en flotte libre, imposer des licences dont les contours sont précisés par la loi permettrait de limiter les contentieux en intégrant les questions liées à l’occupation du domaine public et celles relatives à l’environnement.

Enfin, en matière de contrôle des zones à faibles émissions, l’AdCF prône un contrôle à 100%, autrement dit de tous les véhicules entrant sur cette zone tout en respectant la vie privée et l’anonymisation des données.

A ce stade, le projet de LOM prévoit seulement d'étendre au covoiturage la prime mobilité domicile-travail facultative existant déjà pour les déplacements à vélo (cf. forfait mobilité, article 26). Lors de la conférence de Matignon du 6 mai, il a notamment été évoqué la possibilité de son extension à l’ensemble des déplacements automobiles.

L’examen du texte en commissions est prévu du 14 au 23 mai, les députés devraient ensuite se réunir en séance publique en juin pour examiner le texte et l’adopter. Au vu de son ampleur, il y a peu de chances que celui-ci soit conforme à la version issue du Sénat, une commission mixte paritaire réunissant députés et sénateurs sera alors convoquée.

 

* Titre Ier  : Améliorer la gouvernance en matière de mobilités pour mieux répondre aux besoins quotidiens des citoyens, des territoires et des entreprises ; TITRE II : Réussir la révolution des nouvelles mobilités ; TITRE III : Développer les mobilités propres et actives

 

Dossier légilatif sur le site Internet de l’Assemblée nationale

Contacts AdCF : o.crepin@adcf.asso.fr & m.blonsard@adcf.asso.fr

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