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Engagement et proximité Les réactions de l’AdCF au projet de loi

Le projet de loi relatif à l’engagement dans la vie locale et à la proximité a été présenté par Sébastien Lecornu en conseil des ministres le 17 juillet. Il comprend diverses dispositions portant sur le statut de l’élu, tout en intégrant plusieurs articles consacrés à l’intercommunalité, dont certains suscitent des réactions critiques et des interrogations dans leur rédaction actuelle. L’AdCF a mis en garde contre les risques de rigidification des gouvernances intercommunales en vue des futurs débats parlementaires. Retrouvez la synthèse des mesures du projet de loi, une première réaction de l’AdCF et son communiqué officiel.

La version définitive du projet de loi Engagement dans la vie locale a été présenté par le ministre chargé des collectivités le 17 juillet. Après avoir subi quelques modifications lors de son examen par le Conseil d’Etat, ce projet de loi est en premier lieu axé sur le statut de l’élu et les dispositions visant à faciliter l’exercice des mandats.

Il s’est au demeurant peu à peu enrichi de nombreuses dispositions sur l’intercommunalité, dont beaucoup interrogent dans leur rédaction actuelle. Quelques-unes ne posent pas de problème majeur et sont même bienvenues pour fluidifier les relations communes-communauté. La volonté de ne plus imposer, partout en France, et au même moment (2022), une « revoyure » des SDCI est également bien fondée. Jean-Luc Rigaut et Sébastien Lecornu en avaient convenu lors de leur entretien, tant la situation est diverse. Le Conseil d’Etat a néanmoins pris soin de rappeler dans son avis que les SDCI restent vivants et révisables à tout moment, car ils prescrivent aussi sur l’évolution des syndicats et syndicats mixtes.

 

Une plus grande part aux décisions unilatérales dans l’intercommunalité

Les dispositions que l’AdCF contestent le plus sont celles qui ouvrent la voie à des délibérations unilalérales de certaines communes, sur des sujets de périmètre (conditions de retrait de communes d’une communauté d’agglomération) ou de compétence (cf. tourisme), sans recherche d’accord amiable avec la communauté et les autres communes du territoire. Ces dispositions ne sont plus adaptées au fonctionnement actuel de l’intercommunalité et au degré d’intégration des communautés.

Les incidences d’un dé-transfert ou d’un retrait de commune sont beaucoup plus conséquentes qu’il y a dix ans, et a fortiori qu’il y a quinze ans, lorsqu’un amendement avait déjà ouvert pour quelques mois la possibilité de sortie unilatérale de communes de communautés d’agglomération. Cette « fenêtre » avait donné lieu à des séparations douloureuses, payées de représailles immédiates (interruption immédiate des lignes de transport en commun…). L’exposé des motifs justifie la mesure par la volonté d’aligner le régime des communautés d’agglomération sur celui des communautés de communes au nom de l’égalité de traitement mais on soulignera qu’il ne va pas jusqu’aux communautés urbaines ou métropoles. De fait, il n’y aura pas unicité des règles de fonctionnement des catégories juridiques d’intercommunalités. Celle-ci plaiderait au contraire pour un alignement des règles des CC sur celles des autres catégories.

On notera à cet égard que le Conseil d’Etat s’interroge à deux reprises, dans son avis, sur les justifications qui maintiennent des différences de traitement des catégories d’intercommunalités.

La disposition visant à permettre à une commune d’une station classée de reprendre de manière unilatérale la compétence promotion du tourisme semble assez curieuse au regard du correctif déjà apporté à la loi NOTRe à la fin de l’année 2016. Cette disposition va raviver de vieux débats, et crée une incertitude forte dans les territoires, en liant le devenir de la compétence au classement (ou au déclassement, qui emporterait nouveau transfert automatique) des stations touristiques, et ceci sans borne dans le temps. Elle est source d’instabilité et surtout peu compréhensible au regard des logiques de solidarité et de cohérence territoriale, faisant une exception pour les communes qui s’avèrent en général les plus riches de France.

 

Vers des divorces à l’amiable ?

On peut regarder sous un angle moins négatif la procédure visant à permettre, le cas échéant, la scission d’une communauté. A condition de répondre à des situations d’incohérence manifeste ou de blocage institutionnel majeur, l’option de la scission doit rester ouverte lorsqu’elle ne compromet pas la cohérence des bassins de vie. Force est de constater qu’il existe à ce jour, à l’issue des regroupements de 2017 parfois issus d’une procédure de « passer outre » des préfets, des intercommunalités qui peinent à retrouver leur rythme de croisière.

Les retraits de communes et recompositions des périmètres sont déjà possibles à droit constant, mais avec des procédures complexes. Le projet de loi apporte ici une simplification procédurale, accompagnée de garanties. La procédure de scission impose en effet un « divorce à l’amiable » dans la mesure où le projet de séparation devra être approuvé à la majorité qualifiée (2/3 des communes et 50% de la population ou l’inverse) à l’échelle de chaque sous-ensemble de la communauté ayant vocation à devenir une intercommunalité autonome. Jusqu’à présent, une scission nécessitait de passer par des retraits individuels de certaines communes et leur reconstitution a posteriori d’une intercommunalité au dehors. La nouvelle procédure est à ce titre facilitatrice et prévient aussi les risques d’« expulsion » subie ; la majorité devant être recueillie aussi à l’échelle du « bloc sortant ».

Parmi les dispositions problématiques, dans leur rédaction actuelle, figurent celles relatives aux délégations entre communauté et communes. Pour l’AdCF, les possibilités de délégation – déjà permises dans les faits sous la forme de prestations de services – devraient être de droit commun, dans tous les champs de compétences, à l’instar des possibilités de délégation existant entre collectivités. En affichant ces possibilités de délégation dans les domaines de l’eau et de l’assainissement, et de certaines compétences optionnelles, le projet de loi risque de susciter une interprétation des textes dite a contrario, à savoir prohiber faute de précision explicite les délégations pratiquées par de nombreuses communautés dans des domaines divers (cf. entretien courant des voiries ou des espaces verts au sein de zones d’activités). Le contrôle de légalité comme la jurisprudence jugent en effet que lorsque le législateur prévoit explicitement des dispositions dans certains domaines, c’est qu’il n’entend pas l’autoriser dans les autres.

Les possibilités pour les maires de se voir déléguer une autorité fonctionnelle sur les équipes intercommunales dans l’exercice de certaines compétences communautaires posent aussi question au regard des principes supérieurs du droit. Il faudra a priori dans ce cas que les maires, en vertu du pacte de gouvernance, aient eux-mêmes reçu délégation du président de communauté.

En ce qui tient à la gouvernance intercommunale, le projet de loi s’inspire largement des recommandations de l’AdCF pour ne pas imposer un modèle unique et renvoyer au « pacte de gouvernance » le soin d’organiser les modes d’implication des maires et élus municipaux. Il entre néanmoins dans un détail excessif en précisant comment doivent fonctionner les commissions territoriales si elles existent.

 

Uniformisation des pratiques locales de gouvernance

L’AdCF redoute les risques de "normalisation" des pratiques locales, surtout si le débat parlementaire de l’automne devait donner lieu à des alourdissements procéduraux – l’expérience des réformes législatives récentes invitant à prendre ce risque au sérieux. A défaut de pacte de gouvernance, le projet de loi prévoit la possibilité pour un groupe de maires, représentant 30 %, d’imposer la création d’un conseil des maires. Il n’est pas précisé quelles en seraient les prérogatives et les ordres du jour. Au regret de l’AdCF, il est de fait à nouveau introduit des dispositions donnant le pouvoir à une minorité. Le droit de l’intercommunalité est peu à peu "colonisé" par ces pouvoirs de blocage, les droits de veto, ou au contraire d’injonction, confiés à des minorités. Il faudra en mesurer pleinement les conséquences dans le fonctionnement de communautés au périmètre élargi.

De manière générale, le projet de loi n’emporte pas de modifications révolutionnaires du droit de l’intercommunalité mais il vise à généraliser des pratiques largement diffusées sur le terrain.

Le risque peut être de tendre vers l’uniformisation ou la banalisation procédurale. Un conseil des maires « inventé » par les élus et conçu librement dans son fonctionnement et ses prérogatives n’est pas la même chose qu’un conseil des maires imposé ou conçu comme un contre-pouvoir au service d’une coalition défensive.

La tonalité globale des articles et de l’exposé des motifs semble à ce jour assez critique sur le fonctionnement de l’intercommunalité, au risque de généraliser à l'excès les problèmes rencontrés dans quelques territoires.

Dans sa réaction officielle (cf. communiqué de presse), l’AdCF a mis l’accent sur les points problématiques mais surtout sur les risques élevés de voir l’examen parlementaire du projet de loi, à quelques mois des élections locales, marqué par des amendements dans tous les sens. Les candidats aux élections municipales et intercommunales prépareront leurs équipes de colistiers et leurs argumentaires dans un contexte instable. De fait, l’AdCF sera très vigilante à la rentrée sur les risques de dérive. Elle considère que certaines dispositions auraient gagné à être débattues dans le texte ultérieur annoncé sur la décentralisation.

Sur les dispositions nécessitant un examen urgent pour être adoptées lors des installations des futures équipes, l’AdCF fera également des propositions pour simplifier les procédures de décision, permettre l’attribution d’indemnités aux conseillers communautaires délégués dans les communauté de communes (à l’instar des autres catégories juridiques) dans la limite de l’enveloppe globale, sécuriser les séances d’installation du conseil communautaire et de l’exécutif.

Le projet de loi a absolument besoin d’être rééquilibré pour contribuer à renforcer les synergies entre communes et communauté, plutôt qu’à instituer la défiance.

Retrouver le communique de presse de l'AdCF, 17 juillet 2019

 

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