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Dotation d’intercommunalité La réforme proposée par le PLF 2019

L’Assemblée nationale a adopté le 20 novembre le projet de loi de finances initiale pour 2019. Ce denier intègre notamment la réforme des critères d’allocation de la dotation d’intercommunalité (DI). Le dispositif amendé par les députés, et soumis désormais aux discussions du Sénat, a fait l’objet de plusieurs ajustements entre le dépôt de la loi de finances, les débats en commission et le vote en séance publique avant transmission au Sénat. L’AdCF s’est fortement mobilisée pour améliorer le dispositif tout en soulignant le caractère instable de certains indicateurs.

Lors de l’examen du projet de loi de finances, les députés ont pris en compte les observations et inquiétudes des associations de collectivités au sujet des évolutions de la dotation d’intercommunalité revenant aux communautés de communes et, surtout, aux communautés d’agglomération. Cette dernière catégorie de communautés, fortement élargie au cours des dernières années, est composée de collectivités aux profils différents, tant en matière d’intégration, de compétences exercées que de richesse fiscale et financière.

Par ailleurs, les nombreuses fusions intervenues depuis la loi Notre ont fortement modifié les modalités de calcul de la dotation d’intercommunalité : le jeu des dispositifs de garantie a pu, dans certaines situations, conduire à attribuer des niveaux de dotation en décalage avec la réalité des groupements (indicateurs de CIF et de potentiel fiscal). Il s’avérait de fait difficile de réformer et de répondre à toutes les situations.

Les modifications apportées par le gouvernement, lors de l’examen des amendements en séance publique, ont néanmoins permis de réduire fortement le nombre de communautés « perdantes ». Lors de la première présentation des simulations de la réforme, la catégorie des communautés d’agglomération présentait en effet un nombre élevé de « perdants ».

Il convient toutefois de préciser que les montants de la dotation d’intercommunalité ne pourront, en tout état de cause, être inférieurs à 95 % du montant perçu l’année précédente.

 

Les modifications proposées par le projet de loi modifié

La réforme de la dotation d’intercommunalité (dans sa version transmise aux sénateurs) repose sur les principes et évolutions suivants :

  • Création d’une enveloppe unique pour l’ensemble des intercommunalités.

Jusqu’à présent, le montant de chaque enveloppe était défini, en amont, sur la base d’une dotation moyenne par habitant affectée à chaque catégorie d’intercommunalités. La définition d’une enveloppe unique va donner plus de fluidité au dispositif. Les communautés de communes à fiscalité additionnelle seront majoritairement gagnantes le niveau moyen de leur dotation passant de 10 euros/ hab. à 14 euros/han. Soit une progression significative de 40 %.

 

  • Réalimentation des dotations d’intercommunalité devenues négatives.

Certaines intercommunalités se sont retrouvées, au fil du temps, avec une dotation négative, soit du fait des critères DGF (potentiel fiscal élevé par exemple), soit avec la mise en place de la contribution pour le redressement des finances publiques. Le projet de loi de finances prévoit de les réalimenter, à hauteur d’un montant de 5 euros par an. Là encore, le Comité des finances locales était à l’initiative de cette disposition. Elle représente un volume financier de l’ordre de 20 millions d’euros en 2019 et concerne des intercommunalités (130 au total) aux profils très variés. Cette possibilité est toutefois réservée aux intercommunalités dont  le potentiel fiscal est deux fois supérieur à la moyenne.

 

  • Uniformisation des critères de calcul du Coefficient d’intégration fiscale (CIF).

A ce jour, selon que l’on est communauté de communes ou communauté d’agglomération, les éléments constitutifs du CIF ne sont pas identiques. Si le PLF est adopté en l’état, la taxe ou la redevance sur les déchets ménagers, ainsi que les redevances eau et assainissement seront pris en compte dans le calcul du CIF pour l’ensemble des intercommunalités. Concernant les métropoles dont le CIF n’est plus calculé, elles bénéficieront d’un CIF majoré d’un coefficient de 1,1.

 

  • Introduction du revenu dans les critères de répartition de la dotation de péréquation.

La nouvelle dotation d’intercommunalité conserve deux enveloppes : une dotation de base (30 %) et une dotation de péréquation (70 %). Désormais, pour cette dernière fraction au potentiel fiscal (comparaison sur la base du PF moyen par catégorie) serait ajoutée la notion de revenu (comparaison sur la base du revenu moyen national).

 

  • Mise en place d’un nouveau dispositif de garantie adossé au CIF

Le PLF prévoit d’introduire un nouveau dispositif de garantie sur la base du CIF. Les communautés de communes dont le coefficient d’intégration fiscale est supérieur à 0,50 percevraient une dotation par habitant au moins égale à celle perçue l’année précédente. La condition de CIF serait fixée à 0,35 pour les métropoles, communautés urbaines et communautés d’agglomération.

 

  • Création d’un « tunnel » encadrant les évolutions de DGF.

Afin d’assurer une transition en douceur vers le nouveau système, le PLF prévoit également, en plus des garanties actuelles qui demeurent, un tunnel encadrant les évolutions individuelles de la dotation d’intercommunalité, allant de – 5 % à + 10 %.

Ce dispositif permet une progression lente, voire très lente, vers la dotation-cible. Il s’avère très protecteur pour les communautés qui verront leur dotation baisser. Il fera perdre au dispositif son caractère incitatif en faveur de l’intégration communautaire (à partir d’un certain montant).

 

D’autres modifications sont proposées par les députés, et notamment une alimentation annuelle de l’enveloppe de la DI de 37 millions d’euros qui sera financée par prélèvement sur la dotation de compensation de la part salaire et la dotation forfaitaire des communes, indispensable pour « faire tourner le dispositif ». Rappelons que la part salaire constitue la fraction principale (74 %) de la DGF des intercommunalités. Les variables « compensatrices » sont ainsi recyclées au service des variables péréquatrices.

Enfin, un amendement, introduit par Joël Giraud rapporteur du budget au sein de l’Assemblée nationale, majore d’un habitant supplémentaire par résidence secondaire, la population des communes touristiques, soit les communes de moins de 3 500 habitants, dont le potentiel fiscal (PF) est inférieur à 1,5 le PF moyen et dont la part des résidences secondaires dans la population est supérieure à 30 %. 

 

Observations de l’AdCF

Le projet de refonte de la dotation d’intercommunalité était annoncé depuis le printemps dernier dans le cadre des travaux conduits par le Comité des finances locales qui s’était auto-saisi de cette question. Il s’agissait d’apporter une réponse aux nombreux dysfonctionnements constatés sur la dotation d’intercommunalité et notamment les écarts importants de dotation entre les différentes catégories d’intercommunalités alors que leurs compétences statutaires tendent à s’uniformiser.

La dotation d’intercommunalité a accompagné la création et le développement des groupements au cours des 10 dernières années. Elle a joué en ce sens un rôle tout à fait déterminant pour la faire monter en puissance les groupements intercommunaux et achever la couverture nationale. Ces dernières années, l’évolution des périmètres des groupements, les changements de catégorie juridique rendaient nécessaires des ajustements.

Parallèlement, la multiplication des dispositifs de garantie, précieux pour ne pas pénaliser les changements de situations, ont toutefois privé de toute souplesse la DGF et affaibli sa sensibilité aux divers critères (CIF, potentiel financier…). Par exemple, certaines communautés disposent actuellement de niveaux de dotation très différents, alors que leur coefficient d’intégration fiscale (CIF) et leur potentiel financier sont comparables.

L’AdCF avait plaidé pour des évolutions et simplifications depuis plusieurs années. Elle a naturellement souscrit à l’objectif d’une dotation plus équitable, mieux connectée à la réalité de l’intégration communautaire (dans la limite d’un plafond pour ne pas perpétuer à l’infini la course à l’intégration), moins complexe et plus lisible.

Le dispositif proposé par le PLF, qui prend en compte plusieurs demandes d’ajustement de l’AdCF comporte à cet égard des modifications importantes :

- La création d’une seule enveloppe, là où il y avait une enveloppe par catégorie auparavant. Ce qui va avoir pour effet de rendre plus homogènes les valeurs moyennes de dotation d’intercommunalité entre communautés : c’était l’une des motivations fortes de la réforme ;

- L’attribution d’une dotation minimale de 5 euros/hab. aux intercommunalités qui n’en avaient plus est bien entendu positif pour les communautés qui vont en bénéficier ;

- L’introduction de la variable revenu (moyenne nationale fixée à 14 382 euros/hab.)

- Même si son effet pourrait être tempéré, dans la mesure où la comparaison s’opère avec la moyenne nationale, la répartition des revenus étant plus homogène entre intercommunalités qu’entre communes. Notons également que cela corrige en partie le potentiel fiscal devenu obsolète ;

- L’homogénéisation des modes de calcul du CIF, qui correspond à une demande ancienne des associations de collectivités dont l’AdCF.

- La création d’un tunnel de garantie, même si d’autres voies étaient possibles comme une évolution modulée de l’écrêtement en cas de hausse ou de la baisse afin de donner un caractère plus incitatif aux communautés dont le CIF progresse ;

Pour autant, l’AdCF a noté des points de fragilité pour lesquels il conviendra de rester vigilant. Ainsi, la robustesse du dispositif devra être vérifiée sur le long terme et notamment au regard des évolutions à venir : réforme de la taxe d’habitation avec l’intégration d’un futur « FNGIR TH »  dans le calcul du CIF et du potentiel fiscal.

Sans s’opposer à cette réforme de la dotation d’intercommunalité qui répond à une réelle urgence, et apporter des réponses aux communautés ayant connu ces dernières années des difficultés à l’occasion d’une fusion ou d’un changement de catégorie ou de périmètre, l’AdCF a néanmoins rappelé que cette réforme devrait être capable d’intégrer des ajustements ultérieurs des paramètres (actualisation des CIF, des impacts géographiques de la réforme fiscale…) mais qu’elle devait être une étape dans une réforme plus globale des dotations aux « blocs » communes-communautés en intégrant une logique d’agrégation des comptes.

La dotation d’intercommunalité doit conserver sa vocation d’accompagnement des évolutions des territoires tant dans les compétences exercées qu’en matière institutionnelle. L’AdCF considère qu’il s’agit là d’une étape dans une perspective plus large de réforme des dotations de l’Etat et de leurs critères de répartition.

Contact AdCF : c.delpech@adcf.asso.fr

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