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Institutions et pouvoirs locaux

Décentralisation : Le projet de loi transmis au Conseil d’Etat

Avec un léger dérapage par rapport au calendrier initial, le gouvernement a transmis au Conseil d’Etat, le 5 mars, l’avant-projet de loi de décentralisation et de réforme de l’action publique. Constitué de 124 articles et de plus de 200 pages (exposé des motifs inclus), le texte aborde de très nombreux sujets pour traduire les principales orientations annoncées à l’automne 2012 par le président de la République (Etats généraux de la démocratie territoriale) et le gouvernement mais aussi proposer des ré-organisations institutionnelles d’importance dans les trois principales métropoles françaises. Une note de l’AdCF décrypte pour ses adhérents l’ensemble des dispositions du projet de loi.

Haut conseil des territoires, conférences territoriales de l’action publique, pactes de gouvernance… l’avant-projet de loi met en musique les nouveaux cadres de dialogue promis entre Etat et collectivités d’une part, et entre collectivités elles-mêmes, d’autre part. Il en définit les missions et objectifs tout en fixant la liste des membres du HCT et des CTAP.

Le projet de loi vise par ailleurs à répartir des missions explicites de « chef de file » entre collectivités, en donnant une première traduction concrète à cette notion introduite en 2003 dans la Constitution pour habiliter une collectivité à coordonner l’action des autres au sein de compétences partagées.
Les régions se voient confortées comme « chefs de file » en matière de développement économique et de transport (organisation de l’intermodalité), les départements le deviendraient notamment en matière d’aménagement numérique et de tourisme et le secteur communal en matière de transition énergétique.

Consacrant une part importante de ses articles à la « reconnaissance du fait urbain », le projet de loi revisite le statut des métropoles introduit dans la loi RCT du 16 décembre 2010 pour en conforter les prérogatives en matière de développement économique mais aussi en matière de logement (responsabilité du droit au logement opposable).
Les dispositions les plus volontaristes et innovantes du projet de loi concernent sans doute la création de la collectivité à statut particulier du Grand Lyon. Sous l’intitulé Métropole de Lyon, cette collectivité sui generis devrait être constituée par fusion « verticale » de la communauté urbaine du Grand Lyon et du département du Rhône, sur le fondement d’un scénario proche de ce que proposait le rapport du comité Balladur en mars 2009. Le projet de loi prévoit également une fusion de plein droit, en 2015, des différentes intercommunalités de l’aire urbaine d’Aix-Marseille dans une métropole à statut spécial ainsi qu’une organisation particulière de l’agglomération parisienne. Alors que la métropole de Lyon serait une collectivité de plein exercice, les autres métropoles demeurant des EPCI à fiscalité propre, la « métropole de Paris » prendrait pour sa part la forme d’un syndicat mixte confédérant la ville de Paris et de grandes intercommunalités d’au moins 300 000 habitants organisées en première couronne.

Même s’il renforce les prérogatives des régions en matière de formation professionnelle et de gestion des fonds européens, le nouveau projet de loi de décentralisation s’apparente davantage à un texte d’organisation territoriale qu’à une nouvelle vague de transferts de compétences aux collectivités.

Une vision intégratrice de l’intercommunalité

Associées aussi bien au Haut Conseil des territoires qu’aux conférences territoriales de l’action publique, les communautés sont concernées directement ou indirectement par de nombreux titres du projet de loi. Plusieurs articles visent en premier lieu à renforcer le nombre des compétences obligatoires et optionnelles des différentes catégories d’intercommunalités (Métropoles, CU, CA, CC). Les aires d’accueil des gens du voyage, la gestion des milieux aquatiques, l’assainissement, la gestion des offices de tourisme feraient ainsi partie des compétences obligatoires. Par ailleurs le nombre de compétences à choisir au sein des compétences dites optionnelles serait substantiellement accru (3 sur 5 dans les communautés de communes). Dans un souci de renforcement de l’intégration communautaire, le texte envisage également de rendre « insécables » certaines compétences à ce jour partagées entre communes et communauté à travers la notion d’intérêt communautaire (voirie, logement…) tout en redéfinissant le libellé de certaines compétences.

La disposition la plus volontariste consiste à inclure de plein droit la compétence de réalisation des plans locaux d’urbanisme (PLU) au sein de la compétence d’aménagement de l’espace des communautés, sans distinction de catégorie juridique ou de seuil démographique. Le texte vise à généraliser la responsabilité des conseils communautaires pour définir l’intérêt communautaire au sein des compétences concernées ; une disposition déjà en vigueur dans les communautés urbaines et d’agglomération mais non dans les communautés de communes. Le projet de loi revisite également les dispositions juridiques visant à encourager la mutualisation de services entre communes et communautés, en prévoyant le transfert (et non la mise à disposition) des agents affectés à des services communs. Il ferme la possibilité de mutualisation dite « ascendante » pour privilégier des mutualisations « par le haut ».

Aux côtés de dispositions techniques intéressantes, le texte prévoit une incitation financière à la mutualisation à travers la dotation d’intercommunalité en incluant une nouvelle part (de 10%) calculée en fonction d’un coefficient intercommunal de mutualisation (rapport entre dépenses de fonctionnement de la communauté et dépenses de fonctionnement des communes + groupements). Un nouveau coefficient qui risque de faire doublon avec le CIF et dont la portée sera très réduite s’il ne porte que sur la seule dotation d’intercommunalité et non l’ensemble des dotations de l’ensemble intercommunal (communes+communauté).

Premières analyses de l’AdCF

Tout en souscrivant à plusieurs objectifs poursuivis par les dispositions du texte (qui répondent aux propositions de l’association remises au gouvernement en juillet 2012), l’AdCF identifie encore des améliorations et compléments à lui apporter (lorsque la version définitive, issue du Conseil d’Etat, sera disponible). L’AdCF prend acte avec satisfaction des nombreuses orientations qui tendent à accroître les compétences de l’intercommunalité (sur des sujets importants tels que l’urbanisme), à renforcer les capacités de coordination entre niveaux de collectivités et à améliorer les modes de travail entre l’Etat et les pouvoirs locaux.

Toutefois, si l’AdCF souscrit aux objectifs généraux du texte et à nombre de ses dispositions, elle s’étonne des choix opérés dans la répartition de certaines missions de « chef de file », l’absence du projet de loi de domaines de compétences essentiels tels que le logement et l’environnement (au sein desquels une clarification des compétences importante est attendue) et le caractère encore inabouti ou perfectible de certaines dispositions.

Parmi les orientations du projet de loi qui répondent aux attentes et propositions de l’AdCF :

- renforcer les compétences obligatoires (et/ou optionnelles) des différentes catégories de communautés,
- généraliser la définition de l’intérêt communautaire par le conseil,
- assurer le transfert de la compétence de réalisation des plans locaux d’urbanisme (PLU),
- achever et rationaliser la carte de l’intercommunalité en Ile-de-France tout en confédérant Paris et les intercommunalités de l’unité urbaine au sein d’un syndicat mixte métropolitain (scénario préconisé par l’AdCF en 2009)
- favoriser la mutualisation de services au sein des intercommunalités par de nouvelles avancées juridiques en matière de services communs,
- permettre le transfert des pouvoirs de police spéciale en matière de circulation,
- créer un Haut conseil des territoires (HCT) comprenant de plein droit régions, départements, communes et communautés,
- créer des Conférences régionales d’exécutifs (CTAP) favorisant la coordination entre autorités locales décentralisées mais aussi entre Etat et collectivités,
- instituer un schéma régional de l’intermodalité co-produit par les différentes autorités organisatrices,
- doter les principales métropoles françaises d’un statut renforcé.
L’AdCF s’était montrée par ailleurs favorable (livre blanc de 2007, réaction au rapport Balladur) à l’idée d’expérimenter la fusion de très grandes intercommunalités avec le département dans les métropoles (cf . proposition initiale du rapport du comité Balladur mais aussi du rapport Warsmann-Urvoas de fin 2008). Le projet de métropole de Lyon (fusion de la communauté urbaine et du conseil général au sein d’une collectivité à statut particulier) constitue à ce titre une réforme ambitieuse et intéressante.
L’AdCF a déjà eu l’occasion de se prononcer en faveur d’orientations, reprises par le texte, qui lui semblent apporter davantage de cohérence et d’efficacité à l’action publique, telles que :
- la rationalisation des établissements publics fonciers d’Etat (Un seul EPF par région),
- le renforcement des responsabilités de la région en matière de formation professionnelle et de soutien à l’internationalisation des entreprises.


Les améliorations attendues

Le conseil d’administration de l’AdCF aura à débattre de l’avant-projet de loi le 27 mars prochain. Sur le fondement des positions déjà exprimées en début d’année sur les premières versions du projet de loi, il devrait être conduit à souhaiter des améliorations ou corrections sur plusieurs points.

- Le conseil d’administration de l’AdCF s’est prononcé pour que les CTAP se déclinent en conférences thématiques réunissant les bonnes parties prenantes (à géométrie variable) pour adopter des « pactes de gouvernance » et des stratégies adaptées à chaque politique publique.
- la composition de la CTAP est sans doute trop uniforme d’une région à l’autre, avec des risques de disposer d’un effectif pléthorique dans les régions de 6 et 8 départements (plus de 50 membres) ; l’AdCF plaide pour un resserrement et des représentations groupées par « grands territoires » (3 à 4 secteurs par départements définis en lien avec les CDCI par exemple)

Améliorer la répartition des missions de « chef de file », garantir la co-production des schémas

L’AdCF s’est à plusieurs reprises prononcée en faveur du principe de chef de file tout en rappelant que cette notion, au sens constitutionnel, ne correspond qu’à la faculté de fixer les « modalités de l’action commune » entre des acteurs publics. La notion de chef de file prend tout son sens au sein des compétences partagées et dans une recherche de contractualisation, sur le fondement d’une stratégie co-élaborée.

L’AdCF a souhaité pour ces raisons que soit garantie une véritable co-production des schémas régionaux et départementaux relatifs à des compétences partagées et entraînant des co-financements (contrairement aux schémas relatifs à des compétences exclusives). L’association étroite des communautés, compétentes en matière de développement économique, à l’élaboration des SRDE-II, devrait être mieux assurée, ainsi que la participation des agglomérations universitaires au schéma régional d’enseignement supérieur et de la recherche.
De même, il sera souhaitable que les modalités d’association des communes et intercommunalités aux schémas départementaux soient renforcées (notamment pour la réalisation des schémas de services publics compte tenu de la nouvelle compétence confiée aux intercommunalités par le projet de texte). Au niveau départemental, l’AdCF plaide pour le renforcement du rôle des CDCI comme lieux de co-production et de mise en cohérence des débats relatifs aux compétences et aux périmètres institutionnels. C’est également au sein des CDCI que devraient pouvoir s’opérer la désignation des représentants du « bloc local » au sein des CTAP (avec un nombre de représentants par département variable selon la taille de la région).
Faire du département, partout en France, le « chef de file » des stratégies touristiques et de l’aménagement numérique peut apparaître surprenant voire incohérent avec les autres dispositions du texte (renforcement du rôle des régions en matière économique). L’AdCF s’est pour sa part prononcée pour un volet tourisme du SRDE et une planification du déploiement numérique au niveau régional, déclinée le cas échéant par des volets départementaux et des capacités de maîtrise d’ouvrage des collectivités infra-régionales (conseils généraux, communautés…).

Clarifier la notion de « métropole » et renforcer la portée du nouveau statut d’EPCI à fiscalité propre

Si l’AdCF souscrit pleinement à l’objectif de prendre en compte le « fait urbain » et doter nos principales métropoles d’une organisation institutionnelle plus efficace, la notion de « métropole » recouvre au sein du projet de loi sans doute trop de réalités institutionnelles distinctes : une collectivité à statut particulier (Grand Lyon), une nouvelle formule d’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre (grandes agglomérations de plus de 400 000 habitants), un syndicat mixte (métropole de Paris).Des clarifications sémantiques seront attendues. La notion de « communauté métropolitaine » envisagée initialement pour désigner la nouvelle formule d’EPCI à fiscalité propre semblait préférable.
Par ailleurs, le nouveau statut d’EPCI à fiscalité propre présente en l’état des avancées peu significatives par rapport à celui des communautés urbaines ou du statut de métropole de la loi RCT du 16 décembre 2010. L’AdCF a exprimé à plusieurs reprises sa volonté de voir ce nouveau statut accompagné de dispositions plus ambitieuses en matière d’unification fiscale (foncier bâti) et de gouvernance (modes d’élection).

L’organisation de la métropole de Paris

L’AdCF a plaidé depuis 2009 pour l’achèvement de la carte de l’intercommunalité en première couronne via des communautés ambitieuses et leur confédération avec la ville de Paris dans un outil de coordination de type syndicat mixte. Le scénario retenu par le projet de loi s’avère de fait très proche (cf. la position des présidents de communautés franciliennes). Les seuils démographiques retenus pour la constitution, au sein de l’unité urbaine, des intercommunalités de première couronne (300 000 habitants) et de deuxième couronne (200 000 habitants), mériteront néanmoins d’être mis en débat ainsi que la répartition des sièges au sein de l’établissement public métropolitain (syndicat mixte fermé). Il conviendra également de disposer d’informations complémentaires sur les dotations qu’il est envisagé d’allouer au syndicat mixte (sur quelle enveloppe des concours de l’Etat sera-t-elle prélevée ?). 



Voir aussi les éditions de ce jour en ligne du Courrier des Maires et de La Gazette des communes sur l'avant-projet de loi
 

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