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Comment atteindre l’objectif « zéro artificialisation nette » ?

L’assemblée générale de l’AdCF avait longuement abordé le sujet à Nice en octobre : l’instruction du 29 juillet 2019 demandant aux services de l’État de montrer plus exigeants sur les réductions des consommations foncières se traduit depuis plusieurs semaines par des blocages de projets de PLU intercommunaux en phase ultime d’approbation. Depuis plusieurs semaines, l’AdCF sensibilise ses interlocuteurs ministériels sur la nécessité de préciser la méthode et les responsabilités de chacun pour lutter efficacement contre l'artificialisation des sols. Le groupe de travail interministériel "zéro artificialisation nette et friches", réuni le 22 janvier par Emmanuelle Wargon et Julien Denormandie, a été l’occasion pour l’AdCF de réaffirmer le rôle des intercommunalités dans ce domaine, de même que les échanges avec Jacqueline Gourault.

Hauts de Flandre, Vienne et Gartempe, Baie du Mont Saint Michel … de nombreuses communautés en phase d’approbation de leurs PLU intercommunaux sont confrontées depuis quelques mois à des blocages de la part des services de l’Etat. Principal motif : des consommations foncières excessives ouvertes par les documents d'urbanisme. Les services de l’Etat ont manifestement durci leurs interventions depuis la publication, le 29 juillet 2019, de l’instruction ministérielle relative à l’engagement de l’Etat en faveur d’une gestion économe de l’espace. Ce dossier du « zéro artificialisation nette » (ZAN) est représentatif d’une certaine évolution de l’action publique au cours des dernières années, de la mauvaise organisation des institutions et procédures publiques et du déficit de clarté des responsabilités entre l’Etat et les collectivités.

Tout en étant pleinement consciente de la nécessité de réduire le plus possible nos consommations foncières et l’artificialisation des sols, l’AdCF s’interroge néanmoins depuis de nombreux mois sur la méthode employée par l’Etat. L’instruction ministérielle évoque les objectifs de la loi biodiversité et les orientations du président de la République mais sans réellement apporter de mode d’emploi ni de méthode d’évaluation des consommations foncières ou des espaces artificialisés. Des inconnues demeurent sur le moyen de comptabiliser les terrains « consommés » ou, au contraire, rendus à la nature.

Les qualités écologiques ou potentiels agronomiques des sols ne sont pas équivalents d’une parcelle à l’autre ce qui interroge les mécanismes de compensation foncière dans le cadre des principes Eviter, réduire, compenser (ERC). Quelles sont les expertises pour fixer les valeurs, chiffrer les hectares « artificialisés » ou, en sens contraire, « renaturés » ? Avant même que les pouvoirs publics nationaux et locaux ne se soient mis d’accord sur un état des lieux et une méthode, l’instruction ministérielle a invité les services déconcentrés de l’Etat à durcir leur jugement, au risque de demander toujours plus aux élus sans toujours les accompagner sur ce dossier sensible. Les comportements des services de l’Etat varient d’une préfecture à l’autre et l’AdCF constate déjà d’importantes divergences dans les manières d’interpréter l’instruction ministérielle faute d’une véritable feuille de route cohérente.

L’instruction interministérielle est d’autant plus problématique qu’elle est intervenue en pleine phase d’adoption de très nombreux PLU intercommunaux, juste avant la fin du mandat et la date butoir pour « grenelliser » les documents d’urbanisme (539 procédures étaient en cours au 1er janvier 2019 selon la DHUP). Lorsqu’elles réalisent leurs PLU de nouvelle génération, les communes et intercommunalités sont également confrontées aux héritages des documents antérieurs qui, dans certains territoires, s’étaient montrés particulièrement excessifs en matière d’ouverture à l’urbanisation. Ces arbitrages fonciers ont parfois été rendus à partir de scénarii optimistes de croissance démographique mais s'inscrivaient surtout dans une logique d'urbanisation extensive au nom d'une politique d'attactivité résidentielle ou économique... Conséquence : déclasser les terrains constructibles s’avère un exercice très délicat dans les relations avec les propriétaires dont le patrimoine se déprécie. L’élaboration des PLU intercommunaux se traduit actuellement par des mouvements inédits de déclassement de terrains, ce qui est une inversion notable des tendances passés.

Le PLU de la communauté d’agglomération Pau Béarn Pyrénées est par exemple illustratif de ce mouvement : 215 hectares de zones d’activités économiques périphériques reclassées en zones naturelles ou agricoles (contre 42 hectares d’extension des parcs principaux), 83% de réduction de zones constructibles dans les hameaux,…

De tels déclassements ne sont plus rares, comme en témoignent aussi les PLU intercommunaux des agglomérations Grand Lac (Savoie) ou du Grand Chalon (Saône-et-Loire), mais aussi bien d’autres. La tendance à la réduction des consommations foncières est donc bien réelle, mais pas toujours jugée suffisante par les services de l’Etat. Une certaine imprévisibilité marque le dire de l’autorité environnementale et des services de l’Etat (DDT, DREAL) ; ces derniers pouvant être en contradiction avec d’autres injonctions (ex. construction de logements sociaux).

Au niveau national mais aussi dans le cadre des SRADDET en cours d’approbation, il est urgent de s’entendre sur la notion de « ZAN ». Est-ce un objectif uniforme ou doit-il tenir compte de pressions foncières très différentes selon les territoires ? Quel échelon doit-être comptable de ce « ZAN » ? Des mutualisations seront-elles possibles entre territoires ?

Le rôle éminent de la planification spatiale

Aucun accord de méthode n’est à ce stade défini sur la bonne échelle d’application du principe du « zéro artificialisation nette » : Echelle nationale ? Régionale (SRADDET)? Locale (SCOT, PLU, voire l’opération d’aménagement elle-même) ? Le flou demeure aussi sur les responsabilités des uns et des autres. Le risque est de voir de plus en plus d’intercommunalités paralysées, ne sachant plus à quel saint se vouer. Des rapports de compatibilité existent pourtant entre les différents documents de planification spatiale. Le groupe de travail co-animé par le ministère de la transition écologique et celui de la cohésion des territoires, en charge de l’urbanisme, a d’ailleurs été l’occasion de réaffirmer la responsabilité des collectivités compétentes dans le domaine de la planification spatiale. La perspective d’une couverture intégrale du territoire national en SRADDET et en SCOT devrait être l’occasion de s’accorder sur une méthodologie d’observation des dynamiques d’artificialisation des sols, en mobilisant différentes ressources (Ministère de l’agriculture, SAFER, agences d’urbanisme…).

Indispensable dès la phase de diagnostic territorial, cette méthodologie serait utile pour objectiver les grandes orientations de la planification régionale (définition de corridors ou de réservoirs de biodiversité dans les SRADDET, par exemple) ainsi que les arbitrages fonciers rendus par les élus intercommunaux dans le cadre des syndicats mixtes chargés de l’élaboration des schémas de cohérence territoriale (SCOT). Toutefois, il convient de préciser que seul le Plan local d’urbanisme (PLU) a la capacité de rendre les arbitrages fonciers sur les modes d’occupation des sols au niveau de la parcelle. Le recensement effectué début 2019 par DGALN/DHUP faisait état de 616 intercommunalités compétentes au 31 décembre 2018 pour élaborer un plan local d'urbanisme à leur échelle, soit près de la moitié (47%). Le rôle des intercommunalités devient donc central dans la mise en œuvre du « zéro artificialisation nette ».

L’avis des commissions départementales de préservations des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF), que le comité national de la biodiversité propose de rendre « conforme », pèse de plus en plus dans la formalisation de la posture de l’Etat. Nombreux sont les élus des collectivités locales qui s’émeuvent de ce contrôle d’opportunité.

Il est de fait très urgent de réaffirmer le rôle éminent des intercommunalités en matière d’urbanisme et d’aménagement de l’espace et de bien distinguer les responsabilités et pouvoirs respectifs des différents niveaux institutionnels dans le domaine de la planification spatiale. C’est ce que les adhérents de l’AdCF avaient expliqué en assemblée générale à Nice. L’AdCF s’est pleinement saisie de ce sujet et en fait part régulièrement à ses interlocuteurs ministériels ou parlementaires. La délégation de l’AdCF reçue par Jacqueline Gourault le 22 janvier en a fait un sujet illustratif des problèmes de re-centralisation de l’action publique.

L’AdCF interpelle les ministres sur ce sujet et plaide pour un discours de la méthode

La réunion du groupe de travail sur la « mise en œuvre du zéro artificialisation nette et l’optimisation des friches », le 22 janvier, a été l’occasion pour l’AdCF d’évoquer ce sujet en présence d’Emmanuelle Wargon. Le premier souci de l’association est celui des instruments de comptabilisation. A ce sujet, l’AdCF se félicite des progrès accomplis depuis quelques années pour s’entendre sur des définitions communes : consommations foncières, artificialisation, imperméabilisation… Certaines statistiques n’ont guère de sens, de même que les annonces édifiantes sur le fameux département français disparaissant tous les sept ans sous l’effet du grignotage (ou les deux stades de football à la minute !). Le groupe de travail animé par Emmanuelle Wargon et Julien Denormandie, le 22 janvier, a permis de rappeler les pré-requis d’un travail sérieux.

En guise d’observation, l’AdCF salue le récent rapport du CEREMA qui revient sur des définitions et propose des analyses statistiques et cartographiques / Télécharger : « L’artificialisation et ses déterminants, d’après les Fichiers fonciers (période 2009-2017 – chiffres au 1er  janvier 2017) > https://artificialisation.biodiversitetousvivants.fr/determinants-artificialisation-2009-2017

Des évaluations des consommations foncières montrent un ralentissement depuis la crise de 2008 avec un léger ressaut en 2016. Dans le même temps, des élus de l’AdCF font valoir la difficulté de présenter des consommations foncières en valeur absolue à l’échelle des communes sans tenir compte de l’extrême disparités des superficies communales. La carte du CEREMA montre des consommations plus élevées sur la façade atlantique, ce qui est cohérent avec les dynamiques démographiques. La représentation cartographique, sous l’effet des variables visuelles à l’échelle communale, les amplifie néanmoins puisque les communes sont plus vastes et plus peuplées. En téléchargement : carte de la consommation d'espace (2009-2017)

L’autre point aveugle du ZAN et du principe ERC (Eviter, réduire, compenser) est son déficit de doctrine partagée quant à la manière de pondérer les superficies par la valeur agronomique ou naturelle des terres. Dans les pays anglo-saxons, existent depuis très longtemps des modes de calcul et des sortes de « marchés » sur les compensations. Selon les contextes, un hectare n’équivaut pas à un hectare.

Sans aller jusqu’aux mécanismes de transaction financière et de marché mis en place dans les pays anglo-saxons, il reste nécessaire d’aller plus loin dans l’examen des outils employés pour appliquer les règles de compensation à l’échelle d’un territoire. Un cadrage national de l’exercice s’impose pour éviter les rapports de force et l’arbitraire.

Les travaux de France stratégie, du CEREMA, du CGEDD, de CDC Biodiversité… apportent déjà des éclairages utiles mais il reste beaucoup à faire pour disposer du mode d’emploi de l’objectif « ZAN ».

L’AdCF se félicite d’être associée aux travaux du groupe interministériel, qui, comme l’a annoncé le ministre Julien Denormandie, rentre à présent dans une dimension plus opérationnelle. Plusieurs thématiques seront approfondies d’ici le printemps comme l’observation territoriale et la connaissance des friches (comme levier de densification), la mobilisation des différents types d’ingénierie (ingénierie territoriale, ingénierie de projet, ingénierie financière), la régénération/densification/optimisation foncière et la fiscalité foncière.

Des annonces gouvernementales sont attendues pour le conseil de défense écologique du 19 février prochain et une feuille de route sur le recyclage foncier des friches en avril 2020.

 

Lutte contre l'artificialisation des sols et l'éparpillement périurbain : trouver des modèles économiques et financiers pour un urbanisme dense

Dans l’absolu, il est inexact d’affirmer que le foncier est rare, car le foncier peut “se créer” par des opérations de renouvellement urbain (in situ), d’optimisation verticale (construction en hauteur ou en sous-terrain) ou d’intensification de l’occupation du sol (formes architecturales et urbaines plus compactes). En revanche, le foncier constructible en extension des tissus urbains existants devient de plus en plus rare, du fait des nouvelles exigences en matière de protection des espaces naturels, agricoles, forestiers (qui sont traduites dans les nouveaux documents d'urbanisme). D’où la question récurrente, depuis 15 ans, d'un autre modèle d’urbanisme plus dense. Ceci pose deux défis :

- l’invention d'une offre de logement adaptée aux parcours résidentiels des ménages, avec de nouveaux produits immobiliers en phase avec les aspirations et les modes d’habiter (maison individuelle) mais plus proches des lieux de vie et des centralités, eu égard à la contribution du logement à l’éparpillement périurbain (voir la note de l'INSEE : Une croissance démographique marquée dans les espaces peu denses, Insee Focus N°177, décembre 2019). Cette problématique a été relevée par Pierre Jarlier, qui représentait l’AMF et l’AdCF lors du groupe de travail interministériel le 22 janvier.

- la recherche d’un modèle économique et financier pour les opérations de densification urbaine, et pas seulement dans les grandes agglomérations mais aussi dans les villages, les centre-bourgs, les petites et moyennes villes. Cette question doit  être remise en perspective au regard de la fiscalité foncière mais aussi des modes de financement bancaire en faveur du réinvestissement urbain (ou, à défaut, de plans d'investissement public / cf. le programme ville de demain de la Caisse des Dépôts).

Dans le même temps, les phénomènes de surchauffe foncière ont pu contribuer à l'éviction d'activités productives des coeurs d'agglomération. Par exemple, la relocalisation de certaines activités logistiques dans les espaces périurbains (plateformes, zones d'activité) n'est pas sans poser des problèmes.

Face à ces constats, les friches, qu'elles soient industrielles, commerciales, hospitalières, militaires, ferroviaires, ecclésiastiques..., sont considérées comme des gisements fonciers majeurs et des leviers de densification de l'urbanisme (voir l'analyse de l'AdCF sur les projets de revitalisation portés par les intercommunalités dans le cadre du programme Territoires d'industrie).

 

Contacts AdCF : n.portier@adcf.asso.fr & p.schmit@adcf.asso.fr & o.crepin@adcf.asso.fr

 

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