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Qu'est-ce que l'intercommunalité?

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Fondé par la loi du 22 mars 1890, le principe d’intercommunalité permet aux communes de se regrouper au sein d’un établissement public, facilitant ainsi leur collaboration. Au cours des soixante dernières années, plusieurs étapes législatives ont permis de consolider ces démarches de coopération à partir d'un projet de développement et sur la base de périmètres de solidarité.

Avec l'organisation de 1266 communautés et métropoles au 1er janvier 2017, rassemblant la quasi totalité des communes françaises, la généralisation de l'intercommunalité à fiscalité propre constitue l'une des réformes institutionnelles les plus significatives qu'ait connu notre pays sous la Ve République. Une institution d'un nouveau type entraîne une recomposition de notre organisation territoriale : la "communauté", une collectivité locale "à double niveau" dont le fonctionnement politique, financier et administratif est de plus en plus intégré avec ses communes membres.

 

Histoire de l'intercommunalité

Représentant à elles seules 40% des communes de l'Union européenne, les 36 782 municipalités françaises garantissent une proximité réelle à l'action publique ainsi qu'un important gisement d'énergies civiques. Mais cette densité communale et cette fragmentation ont pour contrepartie de limiter les capacités d'intervention individuelles des communes - 10 000 d'entre elles comptent moins de 200 habitants, 32 000 moins de 2 000 - et de contrarier la cohérence des politiques publiques locales au sein des bassins de vie.

C'est pour pallier ces difficultés structurelles que, dès la fin du XIXe siècle, les premières formes d'intercommunalités techniques ont permis aux communes de s'associer pour répondre aux besoins d'équipement du territoire (électrification, adduction d'eau, assainissement, voirie…).

Des formules institutionnelles plus ambitieuses et plus intégrées ont ensuite vu le jour au début de la Ve République pour accompagner le processus d'urbanisation. Les « communautés urbaines » créées à partir de 1966 dans les « métropoles d'équilibre » et « Districts » ont contribué à l'aménagement du territoire et à l'organisation des services publics locaux modernes. Malgré leurs apports probants, ces groupements intercommunaux intégrés sont demeurés peu nombreux. Ils étaient moins de 250 en 1992, dix ans après les premières lois de décentralisation.

Face à la complexification croissante de la gestion publique locale, tant en milieu urbain que rural, les pouvoirs publics nationaux ont souhaité redynamiser les regroupements intercommunaux, sur le fondement du volontariat et de l'incitation, en proposant en 1992 la formule de la « communauté de communes », plus particulièrement destinée à l'espace rural et aux bassins de vie des petites villes.

Rencontrant un succès immédiat, cette loi a permis à plus de 1 000 communautés de communes de se créer dans les cinq premières années d'application du texte. En 1999,  la loi « renforcement et simplification de la coopération intercommunale » [loi Chevènement] a cherché à amplifier le mouvement et à l'étendre aux espaces urbains en créant une nouvelle catégorie juridique dédiée : la « communauté d'agglomération » (plus de 50 000 habitants). Plus de 200 communautés d'agglomération ont vu le jour depuis lors soit par transformation d'anciennes structures (districts, syndicats d'agglomération nouvelle...) soit par création ex nihilo.

 


Les grandes avancées législatives pour la consécration de l'intercommunalité

Loi du 31 décembre 1966 : création des communautés urbaines ; 

Loi Administration Territoriale de la République (ATR) du 6 février 1992 : création des communautés de communes ;  

Loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire (LOADT) du 5 février 1995 : la loi « Pasqua » programme un approfondissement juridique de la coopération intercommunale et introduit dans les textes la notion de « pays ».

Loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire (LOADDT) du 25 juin 1999 : la loi « Voynet » prévoit l’intégration de contrats d’agglomération et de contrats de pays au sein des contrats de plan Etat-région en préparation. Les objectifs et modes de création des « pays » sont précisés, ainsi que leur articulation avec l’intercommunalité. L’intercommunalité de projet est consacrée par les politiques contractuelles.
 

12 juillet 1999 : Loi « Chevènement » renforcement et simplification de la coopération intercommunale, création des communautés d'agglomération et de la taxe professionnelle unique, apparition de la notion d'intérêt communautaire ; 

Loi Solidarité et renouvellement urbain (SRU) du 13 décembre 2000 (Gayssot-Besson) : renforcement des compétences des agglomérations en leur donnant des responsabilités importantes en matière de planification de l’urbanisme. Les schémas directeurs sont transformés en schémas de cohérence territoriale (SCOT). 

Loi responsabilités et libertés locales du 13 août 2004 : facilite le fonctionnement de l'intercommunalité, encourage les fusions de groupements et le partage de services entre communes et communautés.

Loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales : cette nouvelle étape s'apparente à une consécration institutionnelle de l'intercommunalité à fiscalité propre avec sa généralisation à l'échelle nationale et sa démocratisation à travers l'instauration d'un mode de scrutin "jumelé" visant à désigner par le citoyens les conseillers communautaires dans le cadre des prochaines élections municipales de 2014. Cette étape législative décisive a aujourd'hui de lourdes incidences pour les communautés aussi bien du point de vue de leurs périmètres, de leurs moyens d'intervention que de leur gouvernance.

Loi relative à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires du 17 mai 2013. Cette loi dite « Valls » organise l’élection au suffrage universel direct des « conseillers communautaires »
(dénomination désormais législative). A partir de mars 2014, dans les communes de plus de 1 000 habitants, ceux-ci seront désignés directement par les citoyens. Le texte introduit ainsi un système de fléchage des noms des candidats communautaires. Le nouveau bulletin de vote comportera ainsi deux listes : une liste des candidats au siège de conseiller municipale et une liste présentant ceux d’entre eux qui seront également candidats pour un siège de conseiller communautaire.
 

La loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM) du 27 janvier 2014 portée par Marylise Lebranchu et Anne-Marie Escoffier instaure la création d'une dizaine de métropoles et met fin à l'exception francilienne en prévoyant le regroupement des 41 communes isolées de la petite couronne parisienne, au 1er janvier 2016, dans la métropole du Grand Paris, et le regroupement des communes de la grande couronne dans des EPCI au-delà du seuil de 200 000 habitants, pour favoriser l’équilibre régional. 

La loi portant nouvelle organisation du territoriale de la République (NOTRe) du 7 août 2015 a conduit à la mise en place, au 1er janvier 2017, d'une nouvelle carte intercommunale. Au terme des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI), la France compte 1266 intercommunalités, soit une diminution de 39% par rapport à 2016. Cette loi vise également à clarifier la répartition des compétences institutionnelles entre les différents niveaux territoriaux pour la conduite des grandes politiques publiques décentralisées : développement économique, transports et gestions des mobilités, aménagement de l'espace, environnement. Les Régions et les intercommunalités s'imposent comme les deux niveaux d'action publique majeurs dans ces quatre grands domaines d'action publique.

 

Ressources à télécharger

Intercommunalité : mode d'emploi (2014-2020)