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Financement du logement : les décrets 1% sont enfin parus
23/03/2012
Les décrets fixant la répartition des fonds d’Action logement (1%) ont été publiés le 14 mars 2012, au terme d’une longue gestation. Ils ouvrent la voie à une mutation radicale dans le financement du logement par l’introduction d’un financement sous forme de « titres de créance » qui pourra donner accès au capital de certains bailleurs sociaux. Cette évolution pourrait conduire aux mêmes effets que ceux suscités il y a quelques années par la vente des logements sociaux de la société Icade.

Attendus de longue date, les deux décrets publiés le 14 mars fixent d’une part les « emplois » du 1 % logement et, d’autre part, la répartition des différentes enveloppes pour la période 2012-2014.
La publication de ces décrets fait suite à de longues négociations et de nombreuses passes d’armes entre l’Etat et les partenaires sociaux d’Action logement, entamées près d’un an plus tôt sur le cadrage financier 2012-2014 et l’emploi des fonds.
Depuis la loi de Mobilisation et de lutte contre l’exclusion (MOLLE) de 2009, qui a réformé en profondeur la gouvernance du 1 %, c’est à l’Etat qu’il revient de définir l’utilisation des fonds collectés sur les entreprises d’au moins 20 salariés au titre de la participation des employeurs à l’effort de construction (PEEC).
Parmi les principales modifications introduites par la loi de 2009, figurait notamment une importante réaffectation des fonds du 1% logement (devenu depuis Action logement) au bénéficie des deux grandes Agences de l’Etat intervenant sur le logement : l’ANRU pour la rénovation urbaine et l’ANAH pour la requalification du parc ancien.
Souvent dénoncée à l’époque comme un « hold-up» de l’Etat, celui-ci utilisant cette réaffectation pour réduire à due concurrence son effort budgétaire en faveur du logement, cette réforme a fortement fragilisé le financement de la construction de logements par les entreprises en vue de loger leurs salariés.
Le modèle économique du 1 % reposait depuis sa mise en place sur un système de prêts à taux bonifiés. Une collecte annuelle, de l’ordre d’1,5 milliard d’euros par an, et les retours de prêts, qui représentaient en 2009 plus de 3 milliards d’euros, permettait de réalimenter en permanence le financement du logement social. Désormais, les prélèvements opérés par l’Etat au profit du financement de l’ANAH et de l’ANRU (plus d’un milliard d’euros par an) et, surtout, le remplacement des prêts par un système de subvention peuvent avoir à terme un effet d’assèchement de la ressource et risquer de déséquilibrer le modèle économique du 1 %.

Les incidences possibles des nouvelles orientations

Dans ce contexte tendu, les nouveaux décrets qui viennent préciser l’utilisation et la répartition des fonds font redouter à de nombreux acteurs du logement l’amplification du problème.
Sur une enveloppe globale de 3 milliards d’euros, l’ANRU sera dotée de 810 millions d’euros en 2012, 780 millions d’euros en 2013 et 950 millions en 2014 (le décret du 22 juin 2009 fixait l’enveloppe à 770 millions d'euros par an sur la période 2009-2011). L’ANAH, qui avait bénéficié d’une enveloppe de 480 millions par an sur la période 2009-2011, devrait voir son budget réduit de 90 millions, soit 390 millions en 2012. Il ne serait plus que de 320 millions en 2013 et rien n’est prévu en 2014. L’absence de financement pour l’année 2014 semble confirmer l’hypothèse du regroupement des deux agences à moyen terme. Il est également probable que les collectivités soient appelées à compléter l’effort de financement des programmes de construction ou de réhabilitation.

Le décret introduit en outre des modifications significatives, peu relevées pour le moment, dans la nature même des concours versés par les collecteurs aux organismes de logement social. Le texte organise en effet le versement de ces concours sous forme de quasi-fonds propres, avec la souscription de titres de créance subordonnés (à taux réduit et à remboursement in fine sur le long terme) émis par les organismes de logement social.

Le décret prévoit ainsi que :
- la souscription de ces titres de créance (mais aussi celle de titres) peut donner lieu à des contreparties sous la forme de droits de réservation ;
- les droits de réservation peuvent être assortis d’une option donnant accès au capital, en précisant toutefois que cette option ne peut être levée par le souscripteur (le collecteur) avant le mois précédant l’échéance du titre ;
- ces titres à remboursement « in fine » ont une durée comprise entre 40 et 50 ans,
- leur taux d’intérêt ne peut excéder le taux du livret A moins 1%.

Nombre de spécialistes et d’acteurs du logement redoutent que la souscription de titres, donnant accès au capital, se développe comme mode de financement prioritaire, en particulier en direction des ESH (SA HLM) non encore contrôlées par le 1 % et dont un mouvement de regroupement se dessine par ailleurs.
Les collectivités pourraient, à terme, être pénalisées par cette réorganisation capitalistique du patrimoine HLM, en perdant peu à peu tout contrôle sur un parc qu’elles ont souvent contribué à financer. Des mauvaises surprises, telles que celles connues lors de la vente du patrimoine d’ICADE, ne sont pas exclues.

  Décret 2012-353 du 12 mars 2012 relatif aux emplois de la participation des employeurs à l'effort de construction pris pour l'application de l'article L.313-3 du Code de la construction et de l'habitation


Contact AdCF : c.delpech@adcf.asso.fr



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