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Habitat et logement

Programmes locaux de l’habitat (PLH) : Des documents de plus en plus stratégiques

La nouvelle étude publiée par l’AdCF, en partenariat avec l’Union sociale de l’habitat (USH) et la Caisse des dépôts, analyse de nombreux PLH de nouvelle génération à travers des analyses monographiques qui complètent une étude plus quantitative. Outre leur large diffusion au sein du territoire national (au-delà des collectivités « obligées »), les PLH ont beaucoup gagné en précision et en consistance opérationnelle. Ces documents progressent dans le temps avec la maturité croissante des ingénieries mais surtout des débats publics locaux. La nouvelle étude sera prochainement adressée aux adhérents de l’AdCF sous un format imprimé. Elle peut néanmoins être téléchargée dès à présent. N’hésitez pas à la diffuser aux élus et cadres intéressés au sein de votre communauté.

Le logement est avec l’économie, l’urbanisme, les transports... l’un des axes stratégiques majeurs de développement territorial. Avec la montée en puissance de l’intercommunalité et le mouvement de « déconcentration » de la politique du logement amorcé à partir de 2004, via la mise en place de la délégation des aides à la pierre notamment, les communautés jouent un rôle prépondérant en matière d’habitat, notamment en matière de production nouvelle. C’est au travers du programme local de l'habitat (PLH) qu’elles définissent les grandes orientations visant à répondre aux besoins en logement des ménages et favorisant la cohésion sociale sur le territoire ainsi que le cadre d’action qui en découle. Adossé au projet de territoire, le PLH constitue ainsi, la « feuille de route » de la politique locale de l’habitat de la communauté et son articulation avec la stratégie de développement territorial à mettre en place.

Au cours des dix dernières années, le PLH a connu de nombreuses évolutions législatives visant à renforcer sa portée juridique et opérationnelle. Il devient ainsi un outil essentiel aux mains des communautés appelées à devenir « chef de file » des politiques locales de l’habitat. Les lois récentes renforcent encore leurs responsabilités : PLUI, gestion de la demande et des attributions, lutte contre l’habitat indigne, rattachement des OPH…
Enfin, ces documents et la dynamique qui les accompagne permettent-ils aux communautés d’aborder dans de bonnes conditions les dispositifs nouveaux mis en oeuvre par les lois ALUR, MAPTAM et plus récemment loi NOTRe, de même que ceux préconisés par le projet de loi Egalité et Citoyenneté ? Ces divers questionnements ont servi de trame de réflexion à une étude bilan des PLH conduite par l’AdCF et le bureau d’étude Espacité, en partenariat avec l’USH et la Caisse des dépôts et Consignations, au cours de l’année 2015.

L’étude s’est appuyée sur une large enquête auprès des communautés mais aussi sur de nombreuses visites de terrain. Une campagne d’entretiens a été conduite avec l’ensemble des acteurs publics et privés impliqués dans les politiques de l’habitat. Ce matériau très riche a permis, au-delà des résultats de l’étude qui seront publiés, d’élaborer des monographies de territoire illustrant la variété des situations locales et des réponses opérationnelles apportées.
 
Le bilan quantitatif que propose l’étude est révélateur du bon niveau de déploiement des PLH. Au 1er janvier 2015, on récence 660 PLH sur l’ensemble du territoire national, dépassant largement le nombre de communautés obligées par la loi de se doter de cet outil. Le niveau d’ancienneté de la démarche est également un témoignage de son développement : parmi les 660 PLH recensés au niveau national, 60 % sont des PLH de seconde génération et 26 % des communautés en sont à leur 3ème génération de PLH voire 4ème ou plus. La communauté urbaine de Nancy en est ainsi à son 6ème PLH !
Cette couverture des PLH, qui touche 70 % de la population, concerne particulièrement les territoires urbains mais les territoires plus ruraux s’engagent progressivement dans la démarche qui est appelée à progresser avec les évolutions en cours des périmètres intercommunaux. La capacité d’appropriation de  « l’outil PLH » par les responsables politiques et administratifs locaux est, elle aussi, en forte progression. En témoignent les PLH dont le contenu, une fois satisfait aux obligations réglementaires fixées par le Code de la construction et de l’habitat (CCH), parviennent à imposer une lecture locale des enjeux en matière d’habitat. Pour les communautés, trois facteurs président à cette appropriation plus ou moins avancée : l’expérience du travail communautaire et la maturité de coopération des acteurs de l’habitat, les réalités territoriales auxquelles sont confrontés les acteurs en matière de densité urbaine, de caractéristiques des marchés immobiliers, et enfin la façon dont les communautés se sont saisies de leur compétence habitat. Elles appréhendent différemment la gouvernance et, en particulier, la répartition des compétences et des responsabilités avec l’ensemble des acteurs, dont les communes.

La diversité des profils

De fait, l’étude révèle différentes typologies de situations au regard du PLH.
Les communautés composées de communes rurales pour lesquelles le PLH marque le premier acte d’un débat local autour de ce que doit être la stratégie d’aménagement du territoire. Ces communautés sont le plus souvent engagées dans une démarche de PLUI, avec la volonté de disposer d’outils de planification forts. 
Dans les territoires intercommunaux en espace péri-urbain, les objectifs du PLH sont plus volontiers orientés vers des stratégies de rééquilibrage quantitatif et territorial de l’offre de logements, notamment en relation avec la ville centre.
Enfin, les communautés plus urbaines et plus familiarisées avec ces politiques développent, au-delà de la question de la production, une approche plus qualitative avec une ouverture marquée vers la question de la gestion du stock, de la maîtrise des marchés immobiliers, de la politique de la ville et des politiques d’occupation sociale.
En ce qui concerne les contenus des documents, les PLH répondent bien entendu aux obligations règlementaires et aux grandes préoccupations nationales. On note plusieurs thèmes d’intervention privilégiés (80% des communautés) :
-    le développement et la réhabilitation du parc social,
-    la rénovation urbaine,
-    l’amélioration des conditions de logements dans le parc privé au travers des OPAH par exemple et en particulier la lutte contre la précarité énergétique,
-    ainsi que la réponse aux besoins des gens du voyage qui figure parmi les compétences obligatoires.

D’autres domaines d’actions sont « en développement » en fonction des situations locales : l’action foncière, la gestion de la demande et des attributions, le traitement de la vacance, les politiques d’accession sociale, l’accompagnement des publics spécifiques et plus rarement la question de l’hébergement.

Parmi les principaux enseignements de cette étude, très riche, la question des partenariats doit être mise en exergue. Le PLH est un exercice partenarial par nature. L’enquête quantitative permet d’identifier trois partenaires essentiels pour l’élaboration des PLH : l’Etat (pour 98% des communautés interrogées), les communes (97%) les bailleurs (93%) et/ou les associations de bailleurs (64%). Les modalités d’association sont variées : de la « simple » consultation à un travail collaboratif plus approfondi.
L’analyse qualitative de cette approche partenariale apporte un éclairage essentiel dans la mesure ou si le pilotage du PLH est porté par la communauté, sa mise en œuvre opérationnelle dépend pour beaucoup de son acceptation par les acteurs locaux et notamment des contractualisations établies avec les bailleurs et les communes. La maturité et l’expérience de la communauté sur les questions de logement et d’aménagement donneront de la richesse à ces relations partenariales, comme en témoignent, parmi les collectivités étudiées, les PLH des métropoles de Rennes et de Lille, de la communauté d’agglomération Tours+, mais aussi les communautés de Caux vallée de Seine, du Pays Voironnais, du pays des Herbiers.

Concernant la « territorialisation » des objectifs et des actions du PLH, qui lui donneront ou non un caractère véritablement opérationnel, on note que dans 60 % des situations le PLH est décliné à une échelle communale fine, tandis que 17 % des PLH sont encore déclinés à un niveau plus global, notamment en milieu urbain.
Les scénarios de développement présentés sont, le plus souvent, volontaristes. Ainsi, près des deux tiers des PLH envisagent un scenario de croissance en terme de production répondant aux injonctions nationales. Les communautés concernées par une dynamique périurbaine se montrent souvent plus prudentes quant à leur scénario de développement.

En conclusion, l’élaboration d’un PLH constitue une étape essentielle pour sensibiliser les élus communaux et communautaires sur la nécessité d’affirmer une stratégie partagée en matière d’habitat : 67% des communautés interrogées confirment que le PLH est avant tout utile pour affirmer une politique communautaire et renforcer leur leadership en matière de politiques de l’habitat.

Télécharger l'étude (en accès réservé adhérents)
 

Contact AdCF : c.delpech@adcf.asso.fr

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