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Institutions et pouvoirs locaux

Les communautés d’Ile-de-France à la veille du big bang

Sous l’animation de Jean-Marc Nicolle, vice-président de la communauté du Val de Bièvre, et de Paul Martinez, président de la communauté d’agglomération de Mantes-en-Yvelines, l’AdCF organisait le 2 décembre 2015, dans les locaux de l’Institut d’aménagement et d’urbanisme (IAU) de la région Ile-de-France, une nouvelle rencontre avec ses adhérents franciliens quelques jours avant la constitution de la Métropole du Grand Paris et des établissements publics de territoires (EPT) qu’elle comprendra mais également de la mise en œuvre des 13 fusions de communautés programmées par le schéma régional de coopération intercommunale (SRCI) dans les départements de grande couronne. La rencontre a permis de recenser les dernières difficultés techniques rencontrées pour les fusions et transformations programmées mais aussi engager une réflexion sur les chantiers de 2016.

Au 1er janvier 2016, avec une année d’avance sur le reste de la France, la carte de l’intercommunalité du cœur de l’Ile-de-France (unité urbaine de Paris) va connaître de profonds bouleversements. La constitution de la métropole du Grand Paris, vaste structure intercommunale de nature spécifique fédérant 131 communes et 7 millions d’habitants, sera accompagnée de la création de 11 intercommunalités de proximité qui, avec la ville de Paris, constitueront ses « territoires ». Ces 11 nouvelles intercommunalités seront issues soit de la transformation à périmètre constant de communautés d’agglomération existantes (Plaine commune, Est ensemble, Grand Paris Seine Ouest) soit de fusions de communautés soit d’une création ex nihilo à partir de communes isolées (Boucle nord des Hauts de Seine, secteur de l’ACTEP à l’Est de Paris...). Formant une nouvelle catégorie juridique assimilée à un syndicat de communes (car sans fiscalité propre à terme), les Etablissements publics de territoires (EPT) ressembleront davantage dans leur fonctionnement aux communautés d’agglomération. Outre leurs compétences en matière d’aménagement et de développement économique, de politique de la ville, d’action sociale, de gestion d’équipements collectifs et d’environnement, ces EPT seront surtout les autorités compétentes pour réaliser les PLU. Ils composeront l’échelon opérationnel de la future Métropole dont les membres seront les communes mais qui, dans son fonctionnement quotidien, devrait à l’avenir s’appuyer sur les capacités opérationnelles des EPT.

Regroupant l’ensemble des communes des départements de première couronne (Hauts de Seine, Val-de-Marne, Seine-Saint-Denis) ainsi que quelques communes limitrophes (Argenteuil, secteur d’Orly-Rungis...), la métropole et les EPT seront par ailleurs complétés, en grande couronne (départements de l’Essonne, des Yvelines, du Val d’Oise et de Seine-et-Marne), par une recomposition sensible des autres intercommunalités inscrites au sein de l’unité urbaine parisienne (qui regroupe plus de 400 des 1200 communes de la région). Le schéma régional de coopération intercommunale (SRCI) adopté en mars 2015 par le préfet de région, après débats et amendements en CRCI, prescrit 13 projets de fusion de communautés, dont certains ont été rejetés par les communes lors des délibérations consécutives à la mise en œuvre du schéma. Si 9 ont été approuvées par la majorité des communes concernées, 5 autres font l’objet de vives oppositions. Ce n’est qu’en utilisant la procédure du « passer outre » que le préfet pourra les mettre en œuvre, ce qui est toujours un choix compliqué et lourd de conséquences.


Réussir l’installation de la Métropole et des EPT

Organisée en partenariat avec l’ADGCF et son référent régional Antoine Valbon, la rencontre du 2 décembre était accueillie par l’Institut d’aménagement et d’urbanisme de la région Ile-de-France (IAU). Etaient également associés aux réflexions les équipes techniques du syndicat mixte Paris métropole, partenaire de l’AdCF, et de la mission de préfiguration de la métropole du Grand Paris (MGP).

Comme le souhaitaient les administrateurs de l’AdCF, Jean-Marc Nicolle (CA Val de Bièvre) et Paul Martinez (CA Mantes en Yvelines), la nouvelle rencontre francilienne avait pour premier objectif d’identifier les dernières difficultés rencontrées par les élus et cadres territoriaux dans la recomposition territoriale d’ampleur qui s’opère, dans des délais très tendus, au sein de l’agglomération parisienne. Alors qu’étaient encore attendus les décrets de délimitation des 12 territoires de la métropole (parution désormais imminente), élus et cadres territoriaux présents ont pu commenter les dispositions du projet d’ordonnance soumis au Conseil d’Etat précisant plusieurs dispositions de la loi NOTRe, dont les relations financières entre communes, EPT et Métropole. L’ordonnance apporte, sur plusieurs points, des réponses à de nombreuses questions soulevées par la phase de transition et le caractère dérogatoire des EPT par rapport au statut classique des communautés.

Il a été à nouveau regretté par plusieurs participants les effets négatifs liés à l’assimilation incomplète de cette nouvelle catégorie d’intercommunalité au droit commun, imputable à la volonté de les priver de fiscalité propre à terme (les EPT n’ayant que la CFE comme ressource fiscale et devant la perdre en 2020). Selon les sujets, les EPT empruntent aux règles de fonctionnement des syndicats ou aux communautés d’agglomération, en leur donnant de fait un profil hybride. Leurs compétences ne ressemblent en rien à celles de syndicats techniques. Les règles de composition de leurs assemblées et leur mode de fonctionnement, le statut des agents... les rapprochent nettement des communautés. Pour autant, certaines interrogations juridiques sont liées à cette assimilation incomplète comme l’exercice du droit de préemption, la possibilité de partage avec les communes du produit de la taxe d’aménagement, la capacité de substitution aux intercommunalités préexistantes dans les conseils d’administration des SA HLM. Intervenant très rapidement, alors que les territoires ne sont pas encore officiellement délimités, la création des EPT s’avère d’une très inégale difficulté d’un secteur à l’autre. Relativement aisée là où ils prendront la suite, à périmètre inchangé, d’une communauté d’agglomération préexistante, leur construction se révèle d’une plus grande complexité dans les derniers secteurs où aucune commune n’a l’expérience de la coopération intercommunale. La gestion des transitions dans les premiers mois de 2016 suscite des interrogations sur la continuité des services publics, la représentation-substitution au sein des syndicats (déchets), le paiement des agents... Un certain nombre de réponses ont pu être apportées au cours de la rencontre par l’AdCF, l’ADGCF et les représentants de la mission de préfiguration.

Mais quelques zones d’ombre sont apparues et ont pu être recensées. Il a été décidé d’en dresser une liste exhaustive et d’obtenir des réponses claires de la part de l’Etat sur des points d’interprétation de la loi. Il a été également décidé d’adresser à tous les adhérents de l’AdCF concernés par des projets de recomposition des modèles-types de convention de gestion pour assurer les transitions lors d’une phase de fusion ou de changement de catégorie. De même, une liste exhaustive des sujets à mettre à l’ordre du jour de la réunion d’installation des conseils des EPT et des communautés issues de fusion sera établie par les partenaires et communiquée aux collectivités.



Les conclusions issues d’une réunion technique


A la suite de la rencontre régionale du 2 décembre, une réunion technique associant l’AdCF, l’ADGCF, la mission de préfiguration du Grand Paris, Paris métropole... s’est tenue le 10 décembre pour proposer des modèles-types de convention de gestion permettant de faire face à la période transitoire et apporter des réponses aux différentes interrogations soulevées. Plusieurs conclusions sont apparues à cette occasion :
-    la désignation des représentants des communes au sein des conseils des futurs EPT doit s’opérer dans les mêmes conditions que dans les autres communautés en cas de recomposition des assemblées (suites de la QPC de Salbris et de décision du Conseil constitutionnel de juin 2014, cas de fusion...) à savoir que les communes doivent choisir leurs représentants parmi les élus « fléchés » en mars 2014 (le scrutin de liste, avec respect de la parité, doit être utilisé lorsqu’une commune aura à désigner des conseillers territoriaux supplémentaires en plus de ses représentants « fléchés » au sein de son ancienne intercommunalité) ;
-    la loi n’ayant pas assimilé les EPT à des intercommunalités à fiscalité propre, l’exercice de la compétence PLU par les EPT ne s’accompagne pas du transfert du droit de préemption urbain (une interrogation reste en suspens pour savoir si les communes auront néanmoins la faculté de déléguer le DPU à un EPT) ;
-    la règle d’encadrement, dans la limite de + ou - 15%, des possibilités de modifier le calcul du fonds de compensation des charges territoriales (FCCT) s’applique en neutralisant les flux financiers liés aux transferts de compétences au sein des compétences obligatoires des EPT (dont celles soumises à définition de l’intérêt territorial) ; le projet d’ordonnance apportant une réponse sur ce point.




En parallèle des débats relatifs à la création des EPT, Paul Martinez a évoqué les recompositions en cours des intercommunalités en deuxième couronne. La fusion de sa propre communauté (CAMY) avec plusieurs intercommunalités voisines se traduira par la création d’une grande communauté urbaine recouvrant tout le secteur de Seine Aval dans les Yvelines. Si 9 projets de fusion se préparent dans de bonnes conditions, et s’appuient sur l’adhésion majoritaire des élus, 4 se heurtent à des oppositions fortes, et à des recours contentieux comme dans le secteur de Roissy (partie seine-et-marnaise). Ces départements dits de « grande couronne » étant plus habitués à l’intercommunalité (la carte ayant été intégralement achevée avant 2014 dans le cadre des SDCI de 2011), les fusions présentent moins d’inconnues. C’est davantage le déficit de temps pour les préparer dans de bonnes condition qui a été soulevé durant les échanges. Les élus et cadres territoriaux présents ont rappelé qu’ils souhaitaient pouvoir continuer à travailler avec la métropole et les EPT de la première couronne.    


Réfléchir à la nouvelle gouvernance métropolitaine et régionale

La deuxième séquence de la journée était consacrée aux modes de travail futurs à envisager entre les différents échelons institutionnels et les différents territoires de la région Ile-de-France. Largement perfectible sur ce point, la loi NOTRe ne prévoit pas une relation de travail organique entre la Métropole et ses « territoires » via les EPT, ce qui est une anomalie majeure. Les projets d’amendements proposés par l’AdCF durant les débats parlementaires avaient été repoussés. Ils visaient à créer une conférence des exécutifs au sein de la métropole (président de la MGP et présidents d’EPT) mais aussi associer les EPT à la définition de l’intérêt métropolitain (qui définira la ligne de partage avec leurs propres compétences). Dans le silence de la loi, c’est davantage via les pratiques qu’il faudra organiser de nouvelles règles de gouvernance. Le président de la communauté Seine Défense, Eric Cesari, a plaidé pour la mise en place d’outils de coordination efficaces entre EPT et Métropole tant leurs complémentarités seront évidentes dans la mise en place des politiques publiques et des stratégies. La cohérence entre les futurs PLU des territoires et le SCOT de la métropole, la coordination de la politique de ville (Territoires) avec la politique du logement (MGP)... imposeront un dialogue constant entre les deux niveaux institutionnels. Il est de fait souhaitable que les communes veillent à la cohérence de leurs désignations au sein des EPT et de la métropole. De même, plusieurs élus ont considéré qu’il serait idéal que les présidents des EPT soient membres du futur exécutif de la Métropole ou associés à celui-ci.

Au-delà de la Métropole, c’est la cohérence avec les politiques et stratégies régionales qui sera également en question, tant pour mettre en œuvre les prescriptions du schéma directeur de la région Ile-de-France (SDRIF) récemment approuvé (et opposable aux documents d’urbanisme) que préparer en concertation le schéma régional économique (SRDE-II) et le schéma régional de l’habitat. L’AdCF a rappelé qu’il était dommageable que les exécutifs des EPT ne soient pas, en tant que tels, partie prenante de la CTAP, outil de concertation important qui reste encore à installer en Ile-de-France. Chacun a convenu des risques de paralysie de l’action publique que susciteraient des concurrences institutionnelles entre la région et la métropole, tant leurs compétences seront interdépendantes (logement et transports, aménagement et économie, environnement...). Jean-Marc Nicolle comme Eric Cesari ont souhaité que la gouvernance de la métropole demeure marquée par la recherche de consensus et de compromis gagnant-gagnant qui caractérise le fonctionnement des intercommunalités.

L’AdCF a indiqué qu’elle avait diligenté un projet collectif, confié à des étudiants en formation continue de l’Executive Master de l’Ecole urbaine de Sciences Po, pour analyser cette question de l’articulation des échelles institutionnelles, en se fondant sur les témoignages et points de vue des élus et cadres territoriaux concernés. Ce travail se déroulera de janvier à octobre 2016 pour contribuer au débat.

Outre les relations « verticales » entre les différents échelons, ce sont les coopérations inter-territoriales entre les différentes intercommunalités de l’unité urbaine et de la région qui ont été évoquées en fin de réunion. L’AdCF a rappelé l’organisation en « cercles concentriques » (métropole, unité urbaine, Ile-de-France) qui a été adoptée lors du temps régional Ile-de-France de la convention nationale de Tours. Les représentants du syndicat mixte Paris métropole ont également fait état du souhait des élus de demeurer organisés à l’échelle de toute l’unité urbaine et d’éviter une nouvelle « coupure » entre le Grand Paris et sa périphérie. L’AdCF proposera en 2016 des rencontres régionales des communautés consacrées aux questions économiques et à la coopération avec la région. Seront également prévues, en lien avec l’ADGCF et l’IAU, des rencontres sur le PLU intercommunal proposées aux EPT et nouvelles communautés compétentes, les PLU-I étant quasiment inexistants dans la région.

Contact AdCF : n.portier@adcf.asso.fr

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