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Urbanisme

Urbanisme intercommunal

Dans le cadre des travaux préparatoires au Grenelle de l’Environnement, dans lesquels elle s’est beaucoup investie, l’AdCF a milité pour une élaboration intercommunale du PLU dans une logique de coproduction et de co-responsabilité entre communes. Cette logique du « faire ensemble » pour gagner collectivement en compétence continue d’animer l’ensemble de communautés et métropoles compétentes comme le démontrent les pratiques de terrain observées. Membre du Club PLUi du Ministère de l'Egalité des territoires et du Logement, l'AdCF entend promouvoir la diffusion de ces pratiques et contribuer activement à renforcer l'organisation de la maîtrise d'ouvrage publique de l'urbanisme. Ce dossier propose à la fois des éléments de veille sur l'actualité législative de l'urbanisme intercommunal et des ressources et contenus permettant de capitaliser les expériences des communautés et métropoles qui se sont déjà engagées dans l'élaboration d'une politique intercommunale de l'urbanisme.

 

Retrouvez l'ensemble de nos publications sur le PLU intercommunal

Avec la refonte de son site Internet, l'AdCF met à la disposition une rubrique spécialement dédiée à l'ensemble des articles d'actualités et publications relatifs au PLU intercommunal 

Retrouver tous nos sujets consacrés au PLU intercommunal

 

La mise à l'agenda du PLU intercommunal 
 

Le débat sur l'échelle d'élaboration de nos politiques locales d'urbanisme ne date pas d'hier : il a notamment été lancé avec le rapport Guichard "Vivre Ensemble" qui avait préconisé dès 1976 l’élaboration systématique des documents d’urbanisme à l’échelle intercommunale, dans le sillage des communautés urbaines, compétentes de par la loi depuis leur création en 1966 (Voir l'archive de l'INA sur le rapport Guichard, ci-dessous).

 
Plusieurs membres du nouveau gouvernement, dont le Premier ministre Jean-Marc Ayrault, ont fait état en 2012 de leur conviction en faveur de PLU intercommunaux, ce dont l’AdCF se félicite. Alors candidat à l'élection présidentielle, François Hollande avait déclaré en mars 2012 : "Il me semble que, pour espérer avancer sur la question du foncier et du logement, il faudra avancer sur le PLU intercommunal".
 
En 2016, près de 400 communautés et métropoles disposent de cette compétence, avec une accélération constatée depuis 2008 et un déblouement depuis 2013. Ces pratiques permettent de donner un sens nouveau à la planification urbaine au regard des évolutions très profondes qu’ont connues nos territoires ces dernières décennies. Un partage des réflexions et décisions dans le cadre collégial qu’offrent nos communautés peut indéniablement contribuer à relever ce défi. C’est une conviction désormais ancienne des instances nationales de l’AdCF qui ont souhaité poursuivre leur programme d’étude et d’observation engagé sur le sujet de l’urbanisme intercommunal dès 2006. 
 

Après le vote de la loi ALUR, l'engagement des communautés dans une démarche de Plan local d'urbanisme intercommunal  
 
 
Urbanisme : 2015, année prometteuse pour le PLUi
 
Avec la promulgation de la loi relative à la simplification de la vie des entreprises, l'année 2015 s'annonçait particulièrement prometteuse pour un déploiement serein des PLU intercommunaux. La publication de cette loi relative aux entreprises dissipe désormais toute réserve sur l’entrée en vigueur immédiate de nouvelles dispositions facilitant l’élaboration intercommunale du PLU. Elles sont l’objet de l’article 13 de cette loi 2014-1545 du 20 décembre 2014.
 
 
 
Urbanisme : Les sénateurs assouplissent le calendrier de réalisation des PLU intercommunaux
 
Un progrès sensible et très attendu a été apporté au début du mois de novembre 2014 aux modalités d’élaboration du plan local d’urbanisme à l’échelle intercommunale. Sur proposition de l’AdCF, les sénateurs ont en effet adopté un amendement qui suspend, jusqu’au 1er janvier 2020, les sanctions applicables aux documents d’urbanisme locaux qui ne seraient pas modernisés en application des lois Engagement National sur l’Environnement et ALUR sous réserve que soit engagée avant fin 2015 l’élaboration d’un PLU intercommunal (PLUi). Davantage de temps serait accordé en cas de changement d’échelle des documents d’urbanisme. Un encouragement important mais limité à l’élaboration de PLUi au cours de ce mandat.
 
 
 
Un atelier du Club des agglomérations de l'AdCF sur les compétences habitat et urbanisme
 
Le Club des agglomérations de l'AdCF (230 agglomérations membres) s'est réuni jeudi 6 novembre 2014 pour échanger sur les nouveaux contours des compétences urbanisme et habitat des intercommunalités et sur les modalités d'organisation de la maîtrise d'ouvrage publique dans ces domaines. Les adhérents de l'AdCF peuvent retrouver les supports visuels de l’atelier en accès réservé.
 
En savoir plus (réservé aux adhérents de l'AdCF)
 
 
 
Le Plan local d'urbanisme intercommunal, disposition majeure du projet de loi ALUR 
 
 
 
 
La veille parlementaire de l'AdCF - 2e lecture
 
 
Au terme de longs débats tant au sein du Sénat que de l’Assemblée nationale, les parlementaires ont trouvé le 11 février 2014 un accord, à une courte majorité, au sein de la commission mixte paritaire sur le seuil de la minorité de blocage qui pourra faire obstacle en 2017 au transfert du plan local d’urbanisme au niveau intercommunal. Le compromis entre sénateurs et députés s’est établi in fine sur un seuil fixé à 25% des communes représentant 20% de la population ; une proposition beaucoup plus proche des volontés du Sénat que de celles de l’Assemblée nationale. Marqué par le calendrier politique, cet accord a permis à la CMP d’être conclusive et d’ouvrir la voie à une adoption de la loi ALUR avant la fin de la session parlementaire. Compte tenu du caractère urgent de ses dispositions relatives au logement, et qui renforcent significativement le rôle des communautés, l’issue conclusive de la CMP peut être jugée heureuse. On pourra également se féliciter de voir le PLU intercommunal devenir le principe général et ses conditions d’élaboration améliorées par la CMP. Au demeurant, l’AdCF continue de penser que la minorité de blocage prévue par le texte (même légèrement réhaussée en ce qui concerne le seuil de population) constitue une anomalie qui contraste avec les objectifs du projet de loi.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Les positions de l'AdCF dans le cadre de l'examen du projet de loi ALUR
 
 
Plan local d’urbanisme intercommunal :  l’AdCF demande aux députés de faire preuve de volontarisme
Le 12 décembre 2013, à la veille de l’examen en deuxième lecture par la commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale du projet de loi ALUR, le président de l’AdCF, Daniel Delaveau, a écrit aux députés pour leur demander de renforcer les incitations en faveur des PLU intercommunaux.
 
 
 
 
Lors de sa réunion du 20 novembre 2013, le conseil d’orientation de l’AdCF a débattu des évolutions du projet de loi ALUR et les propositions à adresser aux députés en vue de la deuxième lecture à l’Assemblée nationale.
 
 

Cécile Duflot : « le PLU intercommunal redonne du pouvoir aux élus »
 
L’urbanisme intercommunal n’a pas manqué d’occuper une place majeure dans les débats de la 24e convention de l’AdCF. A la veille de l’examen du projet de loi ALUR au Sénat, ce sujet était naturellement au cœur de l’actualité. Alors que près de 250 communautés sont aujourd’hui compétentes en la matière, les travaux de la convention nationale ont moins porté sur l’opportunité du PLU-intercommunal, déjà longuement traitée lors des éditions de Rennes et de Biarritz, que sur la manière de rendre acceptable le transfert et garantir une véritable co-production des documents. Un atelier dédié a permis d’importants approfondissements techniques et méthodologiques.
 
Lire notre article "PLU intercommunal : rassurer par la réalité des pratiques"

 
La veille parlementaire de l'AdCF - 1ère lecture
 
 
Enrichi de nombreux aménagements du texte visant à intensifier les relations entre les communes et leur communauté, la commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale a adopté à l’unanimité, à la fin du mois de juillet 2013, le principe du transfert de plein droit de la compétence d'élaboration du PLU aux communautés d’agglomération et de communes. Les députés ont adopté ces mêmes dispositions en séance publique vendredi 13 septembre 2013.

A l’exception des dispositions relatives au transfert du PLU aux communautés qui ont été profondément assouplies, le volet urbanisme du projet de loi ALUR ne sort pas profondément remanié de son examen en première lecture par le Sénat. Tour d’horizon des principales évolutions. 

 
Projet de loi ALUR : analyse des dispositions adoptées par le Sénat en matière d’urbanisme, article paru dans AdCF Direct, édition du 8 novembre 2013 (n°692)
 
PLU intercommunal : la commission des affaires économiques du Sénat encadre fortement le transfert
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Les positions de l'AdCF
 
L’AdCF a été associée au début de l’année 2013 à la concertation sur le projet de loi Urbanisme et Logement par le Ministère de l’Egalité des territoires et du Logement porté par Cécile Duflot. Elle a porté à la connaissance des acteurs et organismes également représentés les éléments de sa plate-forme de propositions associatives liés à l’urbanisme au sens large : planification stratégique, urbanisme commercial, foncier, aménagement opérationnel, ingénierie de l'aide à la décision. Ces propositions ont été élaborées dans le cadre des Universités d’été de ses instances nationales de juin 2012 et transmises au gouvernement en juillet 2012. 
 
 
 

L'AdCF membre du Club PLUi du Ministère 
 
Pour aider les collectivités volontaires à se doter de documents d’urbanisme intercommunaux intégrant les nouvelles dispositions de Grenelle 2 et accompagner les lauréats de l'appel à projet PLUi, Benoist Apparu, Ministre chargé du Logement et de l'urbanisme a lancé en mars 2012 d’un « Club PLUi » qui associe les services du ministère et les réseaux de collectivités locales.
 
Ce Club rassemble l’ensemble des lauréats des appels à projets lancés par le ministère, les différents partenaires du Club au sein du Ministère (Sous-direction de la qualité du cadre de vie, Sous-direction des politiques de l’habitat, Direction générale des infrastructures, des transports et de la mer, CERTU et CETE Ouest), des partenaires externes : AdCF, AMF, ACUF, FNAU, GART, ainsi que les services de l’Etat en région (DREAL, DDT).

Le Club a vocation à fédérer et faire travailler ensemble les professionnels en charge de PLUi par l’animation d’un réseau vivant et productif.

L’ambition du Club se décline à travers deux objectifs majeurs :
 
  • Apporter un appui (méthodologique, juridique, financier) à l’élaboration des PLUi.
  • Promouvoir et encourager l’élaboration des PLUi sur le territoire.
L'activité du club s’est véritablement matérialisé par l’organisation de « clubs territorialisés » réunissant les intercommunalités, les services déconcentrés de l’État et les représentants des associations partenaires. Deux clubs ont été lancés en 2012, en Bourgogne et en Basse-Normandie. L’action du club va se poursuivre et monte en puissance en 2013 avec le lancement de nouveaux clubs territorialisés et la mise à disposition d’outils et de productions au service des communautés. 
Les ressources du Club PLUi : un extranet dédié. 
 
 
Ce site Internet, qui a vocation à s’enrichir au gré de l’avancement des travaux du Club, présente des éléments de référence sur le PLU intercommmunal (fiches techniques, points juridiques, fiches expériences). Il constitue également un espace de capitalisation pour les différents groupes de travail et clubs en région. Il dispose enfin d’un forum de discussion qui permet à tous d’échanger.
 
 
Les codes d'accès à l'extranet disponibles pour les adhérents de l'AdCF sur demande : p.schmit@adcf.asso.fr & o.crepin@adcf.asso.fr
 
 
Fusionner PLU, PLH et PDU : des repères pour avancer
 
La nouvelle ambition conférée par le Grenelle de l’environnement au PLU intercommunal se traduit par la fusion programmée de divers documents de planification/programmation, à savoir le Plan local d’urbanisme, le programme local de l’habitat (PLH) et le plan de déplacements urbains (PDU) lorsque les communautés sont tenues de les réaliser à cette échelle. Aussi louable qu’elle soit dans ses intentions, cette simplification n’est pas pour autant de mise en œuvre aisée dans les territoires. En liaison avec la Direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP), le CERTU et des CETE, l’AdCF a contribué à la rédaction de deux notes techniques sur le sujet pour accompagner ceux qui expérimentent ce « 3 en 1 ».
 
En savoir plus (réservé aux adhérents de l'AdCF)
 
 
 
 
 
 
 
 

Urbanisme intercommunal : les ressources et les publications de l'AdCF 
Atelier - 24e convention de l'AdCF : le PLU intercommunal sans drame
 
Alors que le projet de loi sur le logement et l'urbanisme (ALUR), préparé par la Ministre de l'Egalité des territoires, propose de généraliser à terme les Plans locaux d'urbanisme intercommunaux, comment parvenir à cet objectif dans les territoires avec sérénité? Quelles modalités collaboratives de travail proposer aux communes? Quels assouplissements des procédures envisager pour apporter des garanties aux équipes municipales? L'atelier urbanisme de la 24e convention nationale de l'intercommunalité (Montpellier, 4 octobre 2013) présentait les orientations législatives envisagées et des témoignages de communautés ayant récemment acquis la compétence.
 
Retrouvez les supports visuels de l'atelier.



Le dossier du mensuel Intercommunalités, n°176 - mars 2013
 
L'AdCF a consacré en mars 2013 un petit dossier sur le PLU intercommunal. Celui comprend une interview de Cécile Duflot, Ministre de l'Egalité des territoires et du Logement, un retour sur les principaux enseignements de l'étude de l'AdCF sur les PLU intercommunaux parue en janvier 2013 ainsi qu'un article sur le Club PLUi (voir ci-dessus).
 
 
 
Plans locaux d’urbanisme intercommunaux. Témoignages, enquête et analyse des pratiques communautaires
Le Parlement débat en 2013 du transfert de la compétence d’élaboration du Plan local d’urbanisme (PLU) à toutes les communautés de communes et d’agglomération à l’occasion de l’examen des projets de loi de décentralisation et ALUR (voir plus haut). Le gouvernement entendu consacrer l’intercommunalité comme échelle de planification de l’urbanisme. C’est dans ce contexte que l’AdCF a publié en janvier 2013 son étude « Plans locaux d’urbanisme intercommunaux. Témoignages, enquête et analyse des pratiques communautaires ». Parmi les enseignements majeurs : l'urbanisme intercommunal est une véritable coproduction entre communes.
 
 
 
 
Eléments de cadrage juridique et technique sur les plans locaux d’urbanisme intercommunaux - la note de l'AdCF
 
En proposant une note à caractère juridique sur le plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi), l’AdCF entend apporter son concours aux débats qui s’engagent dans de nombreux territoires sur l’urbanisme intercommunal et sur les exigences nouvelles du Grenelle de l’environnement. Alors que 31 territoires ont répondu aux appels à projet de l’Etat pour explorer la « terra incognita » du nouveau PLUi, l’AdCF souhaite accompagner ces démarches pionnières.
 
 
 
 
Les communautés et l'urbanisme : une étude de l'AdCF (2008)
 
Publiée en octobre 2008 à l'occasion de la 19e convention nationale de l'AdCF, l'étude « Les communautés et l'urbanisme » dresse un état des lieux sur le niveau actuel d'engagement de l'intercommunalité sur cette compétence stratégique (PLU, instruction des autorisations du droit des sols).
Cette étude a nourri les travaux du comité opérationnel urbanisme du Grenelle et comporte à ce titre des pistes de réflexion et des préconisations pour assurer une plus grande cohérence des différents documents de planification territoriale (SCOT, PLU, PLH, PDU…).
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Vers la généralisation du PLU intercommunal : une réforme attendue, des pratiques de terrain 
 
De très nombreux débats se sont engagés spontanément dans des territoires ces dernières années sur l'urbanisme intercommunal. Ces débats ont été particulièrement riches et approfondis dans le cadre des chantiers législatifs du Grenelle de l'Environnement
 
A l’instar de la Fédération Nationale des Agences d'Urbanisme et de nombreux urbanistes, l’AdCF en est convaincue depuis longtemps : c’est le bon niveau d’exercice de la compétence institutionnelle qui permettra d’organiser la maîtrise d’ouvrage publique de l’urbanisme autour de véritables compétences professionnelles. De nombreux acteurs institutionnels et plusieurs fédérations nationales (promoteurs, aménageurs privés, ONG de protection de l’environnement, bailleurs…) appellent également de leurs vœux cette évolution.
 
L’AdCF milite pour une élaboration intercommunale du PLU dans une logique de coproduction et de co-responsabilité entre communes. Elle sera attentive à toute évolution du code de l’urbanisme qui viendrait contrarier cette logique du "faire ensemble" dont l’étude souligne qu’elle est le socle de toute démarche intercommunale réussie. C'est ce que nous enseignent les pratiques de terrain. 
 
 
Urbanisme intercommunal : des avancées sur le terrain dont devra s’inspirer le législateur 
 
En ouvrant, lundi 17 décembre 2012 la concertation sur le volet urbanisme du futur projet de loi dont elle a la charge, la ministre du Logement et de l’Egalité des Territoires, Cécile Duflot, a témoigné une nouvelle fois de son attachement à l’élaboration intercommunale des PLU. La ministre a cependant souligné qu’un débat de fond devra avoir lieu au Parlement à l’occasion de l’examen du projet de loi de décentralisation. En espérant que celui-ci se nourrisse des bonnes pratiques. 
 
 
 
PLU intercommunaux : 31 territoires soutenus par le Ministère de l’Ecologie en 2011
 
Afin d'inciter les établissements publics de coopération intercommunale à élaborer des plans locaux d'urbanisme intercommunaux (PLUi), le Ministère de l’Ecologie, du Développement Durable, des Transports et du Logement, a décidé en 2011 de soutenir 31 territoires qui s’engagent volontairement dans cette démarche. Ayant contribué à promouvoir les approches intercommunales de l’urbanisme, l’AdCF a salué cet accompagnement. 
 
 
PLU et intercommunalité : actualisation des données statistiques
 
Plus de 200 communautés compétentes en matière de planification des sols. Tel est le chiffre fourni le 15 février 2011 par Benoist Apparu, le secrétaire d'Etat chargé du logement et de l'urbanisme, en réponse à une question du député de Moselle Michel Liebgott qui l'interrogeait sur le nombre de communautés compétentes en matière de PLU. Le Ministère chargé de l'urbanisme fournit ainsi les résultats d'un recensement opéré en 2010 auprès de ses directions départementales des territoires (DDT). 110 PLU approuvés par des communautés seraient aujourd'hui exécutoires. Surtout, près de la moitié d'entre eux couvriraient l'intégralité du territoire communautaire et seraient sur ce point conformes aux dispositions de la loi ENE du 12 juillet 2010 (Grenelle 2) qui prévoient dans ce cas l'élaboration d'un seul PADD communautaire.
 
 
Une réforme indispensable pour l'élaboration des stratégies territoriales et urbaines : les propositions de l'AdCF 
 
Comment répondre à un paradoxe : nous manquons à la fois de terrains pour construire des logements alors que nos consommations foncières sont excessives, mitant les paysages, fragilisant la biodiversité et les éco-systèmes, grignotant des terres agricoles périurbaines, accentuant la dépendance automobile des ménages… 
De fait, de nouvelles orientations ont été données à nos politiques d’urbanisme visant à redensifier nos systèmes urbains, à renforcer la cohérence entre les planifications sectorielles, à tendre vers une plus grande mixité fonctionnelle dans les territoires. Les objectifs assignés aux plans locaux d’urbanisme (PLU) et SCOT de nouvelle génération « Grenelle » s’avèrent ainsi beaucoup plus ambitieux. Le législateur a également souhaité leur généralisation progressive à l’ensemble des territoires. Alors que la fiscalité de l’aménagement pénalisait la densité, la nouvelle taxe d’aménagement comprend désormais un dispositif visant à pénaliser au contraire la sous-densité (VSD). 
Si nous souhaitons limiter à l’avenir nos consommations foncières tout en libérant des terrains pour construire, des arbitrages stratégiques devront être opérés. Les groupes de travail sur l’urbanisme de projet, réunis en 2010 et 2011 ont jeté les bases d’une réflexion très riche et de nombreuses propositions concrètes. Pour l’AdCF, plusieurs objectifs partagés au sein de ces groupes doivent aujourd'hui être poursuivis. En 2012, à l'occasion de sa contribution transmise au nouveau gouvernement de Jean-Marc Ayrault, elle a ainsi proposer:   
  •  le renforcement des rapports de compatibilité entre les différents documents de planification stratégique
  • la promotion active, voire la généralisation obligatoire à l’horizon 2015, de PLU intercommunaux (PLUi) 
  • le renforcement des mécanismes fiscaux permettant de lutter contre la rétention foncière 
  • une conception des documents d’urbanisme davantage guidée par les stratégies territoriales et la culture du projet que par l’application de règlements,
  • la mise à disposition d’une ingénierie publique de haut niveau au service des politiques d’urbanisme.
 
Le PLU intercommunal dans les débats du Grenelle de l'Environnement
 
Dans le cadre du Grenelle de l’environnement, une nouvelle ambition a été donnée à nos politiques  d’aménagement de l’espace et à nos pratiques d’urbanisation. Réécrit en application du Grenelle de l’environnement, le code de l’urbanisme fait désormais du PLU intercommunal le principe général et du PLU communal une dérogation. Cependant, le transfert de la compétence à la communauté résulte encore d’une démarche volontaire (à l’exception des communautés urbaines dans lequel le transfert est de plein droit). 
Convaincue du caractère central et stratégique de la compétence PLU dans la mise en œuvre des orientations communautaires, l’AdCF a engagé depuis 2007 un important travail de promotion de cette approche intercommunale de l’urbanisme. 
A l'occasion du débat parlementaire sur la loi portant Engagement national pour l'environnement (dite ENE), du 12 juillet 2010, le député Michel Piron, président délégué de l'AdCF, a pris l'initiative, avec le soutien du gouvernement et du secrétaire d'Etat Benoist Apparu chargé de l'urbanisme, de déposer un amendement visant à confier la compétence d'élaboration du PLU à l'ensemble des communautés. Débattu au cours d'intense débats, cet amendement a été défendu par de nombreux députés issus de diverses sensibilités politiques mais n'a finalement pas pu être adopté. 
 
 
 
Les positions de l'AdCF lors du Grenelle de l'Environnement : 
Renforcer le rôle des communautés dans les domaines de la planification stratégique, de l’urbanisme opérationnel et de la gestion du droit des sols
 
 
Dès le lancement du Grenelle de l'environnement en juin 2007, l'AdCF a plaidé auprès de Jean-Louis Borloo pour des «autorités organisatrices locales » du développement durable, fonction qu'exercent de plus en plus les intercommunalités. Elle a notamment proposé de renforcer l'articulation des documents de planification et les prérogatives de l'intercommunalité dans le domaine de l'aménagement et de l'urbanisme en étroite association avec ses communes membres.
 
 
Retrouver les positions de l'AdCF sur l'urbanisme lors des tables rondes de 2007 et dans le cadre des comités opérationnels du Grenelle de l'Environnement en 2008.
 
 
 
 
1976 : Le rapport Guichard "Vivre Ensemble" propose de fédérer les communes pour élaborer leurs politiques d'urbanisme.
 
Préfigurant les lois de décentralisation de 1982-1983, le rapport Guichard envisageait, entre autres, la création de 3 600 communautés de communes et de 750 communautés urbaines à qui étaient confiés l’urbanisme et la délivrance des autorisations d’urbanisme.
Un extrait du JT d'Antenne 2 en 1976 sur le rapport Guichard “Vivre Ensemble”, à visionner librement sur le site de l'INA :
 
 
 
Contacts AdCF : p.schmit@adcf.asso.fr & n.portier@adcf.asso.fr & o.crepin@adcf.asso.fr 

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