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Finances et fiscalité

Péréquation : une enquête et des pistes pour préparer la revoyure du FPIC

A l’occasion de la publication de la nouvelle édition de son Annuaire fiscal et financier des communautés d’agglomération et urbaines, l’AdCF a organisé dans les nouveaux locaux de la rue Joubert, lundi 9 juillet, en partenariat avec Dexia et le cabinet Sémaphores, une rencontre entre responsables financiers des communautés. En présence de Charles-Eric Lemaignen, président délégué de l’AdCF, de David Philot, sous-directeur à la DGCL, les échanges ont permis de faire le point sur la situation financière des communautés, de dresser le bilan de l’entrée en vigueur du nouveau fonds péréquation des ressources intercommunales et communes (FPIC) et des délibérations récentes des conseils communautaires tout en identifiant les ajustements à apporter au dispositif.

Alors que le Comité des finances locales doit remettre très prochainement au gouvernement son rapport sur le FPIC en vue la « clause de revoyure », une table ronde de la matinée était intégralement consacrée à ce sujet, quelques jours après la date butoir prévue pour les délibérations. Cette première année de « rodage » permet d’évaluer la façon dont les communautés se saisissent de ce nouvel outil de solidarité et, d’autre part, d’identifier les problèmes de conception du dispositif qu’il convient de corriger. En ouverture de la table ronde, ont été présentés les résultats de l‘enquête de l’AdCF auprès de ses adhérents sur leur analyse du FPIC et les délibérations de leur communauté en 2012.
Invité à participer aux débats, le sous-directeur de la DGCL, David Philot, a souligné le caractère très péréquateur du nouveau fonds horizontal, qui a terme devrait « déplacer » entre collectivités prélevées et collectivités bénéficiaires près de 2 milliards d’euros, la zone de recoupement (territoires à la fois contributeurs et bénéficiaires) étant in fine assez faible. En introduction des débats, Charles-Eric Lemaignen, a rappelé que l’AdCF s’est félicitée de la mise en œuvre du fonds dont l’architecture globale répond à ses propositions anciennes (potentiel financier agrégé, élargissement des ressources prises en compte, prélèvements en fonction des écarts à la moyenne, intégration du revenu dans les indicateurs de charges…) et aux réflexions collectives du comité stratégique inter-associations réuni en 2011 à l’initiative de l’AMF.
En la plaçant au centre du dispositif (rôle pivot), le nouveau FPIC constitue pour l’intercommunalité un outil puissant d’intégration et de solidarité au sein des territoires. Mais si l’architecture d’ensemble et le « gros œuvre » donnent satisfaction, d’importants perfectionnements du dispositif sont attendus dans les détails. « Les voies de progrès sont doubles » a souligné Charles-Eric Lemaignen : d’une part, le prélèvement doit s’appuyer sur le périmètre de ressources le plus large possible et, surtout, « objectiver » les critères de richesses et de charges au sein des territoires ; d’autre part, il faudra rapidement « organiser une harmonisation des objectifs et des critères entre les différents dispositifs de péréquation verticaux et horizontaux existants à ce jour ».
Les participants à la table ronde et les intervenants de la salle ont convenu que le dispositif à mettre en place doit déboucher sur un mécanisme plus simple et plus lisible, garantissant la pérennité de son fonctionnement sans surcharge de critères. Tout en laissant aux conseils communautaires des libertés pour adapter les critères de prélèvement ou de reversement aux réalités de leurs territoires, il est important que les modes de répartition prévus par la loi, à défaut d’accord local, soient mieux paramétrés. La complexité du dispositif de répartition entre la communauté et ses communes membres a été fortement soulignée par l’ensemble des intervenants.
L’enquête de l’AdCF réalisée courant juin sur les conditions de mise en œuvre du FPIC révèle que cette complexité est imputable d’une part aux délais très brefs entre les notifications individuelles et les dates butoir prévues pour les délibérations (pour les communautés souhaitant modifier les règles de répartition intra-communautaire fixées par le droit commun) mais aussi, d’autre part, aux formules de calcul qui s’appliquent dans le cadre du droit commun. La faiblesse des montants en première année, le manque de temps, l’anticipation des modifications législatives… expliquent que nombre de communautés aient préféré attendre pour délibérer.

Quelles voies de progrès ?

Si l’AdCF veille à préserver la conception d’ensemble du FPIC, elle entend en revanche remettre en débat les critères « légaux » de répartition des prélèvements ou reversements entre communauté et communes membres. Actuellement fondée sur le concept de contribution respective au potentiel fiscal, la clef de répartition ne fonctionne pas pour distinguer la capacité contributive respective de la communauté, d’un côté, et des communes de l’autre. La référence aux taux moyens nationaux s’avère inopérante pour comparer des intercommunalités à fiscalité additionnelle avec des intercommunalités en fiscalité professionnelle unifiée. La référence au potentiel fiscal est utile pour comparer des territoires de manière « horizontale » mais non pour répartir « verticalement » un prélèvement entre une communauté et ses communes.

L’AdCF avait ainsi plaidé en décembre 2011, lors des débats au Sénat, pour que soit opérée une répartition en deux temps :
- en premier lieu une clef de répartition entre la communauté et l’ensemble de ses communes membres (en fonction du degré d’intégration donc du CIF ou d’un CIF amélioré)
- en deuxième lieu, la clef de répartition entre communes membres de la « part communale ».
La répartition des prélèvements ou reversements entre communes membres doit être l’occasion d’une remise à plat du potentiel financier communal, pour que celui-ci soit homogène avec les critères de la péréquation dite « verticale (DSU, DSR…) ». Il faudra certainement continuer de revisiter le potentiel financier pour intégrer exhaustivement les compensations (notamment les attributions de compensation). Alors que le critère de population est pondéré par un indicateur représentatif de charges à l’échelle du PFIA (le très discuté « coefficient logarithmique » introduit en substitut des strates démographiques), il peut sembler anormal qu’aucune pondération du critère de population par un critère de charges ne soit introduit dans les modes de répartition des prélèvements ou reversements internes aux « ensembles intercommunaux ».
Les débats sur les répartitions entre « ensembles intercommunaux » ont en fait pris le pas fin 2011 sur les clefs de répartition internes à ces ensembles, entre communauté et communes d’une part, puis entre communes. C’est pourtant bien sur ces sujets que les conseils communautaires ont eu à se prononcer en juin dernier, tout en constatant le caractère parfois aberrant des clefs de partage fixées par la loi.
L’AdCF entend ainsi proposer durant l’été des améliorations des clefs de répartition internes, en revisitant le potentiel financier et les critères de charges pris en compte pour pondérer le critère de population, tant à l’échelle des « ensembles intercommunaux » que des communes. Il a été clairement précisé lors de la journée que le « coefficient logarithmique » introduit fin 2011 ne pourrait pas être supprimé sans réintroduction soit des strates (avec problème des effets de seuils) soit d’un indicateur synthétique de charges qu’il faut souhaiter simple et robuste (effort fiscal et revenus).
Des débats ont également porté sur les améliorations à apporter au dispositif par rapport aux situations de plafonnement des contributions (FSRIF), d’exonération ou de réduction (DSU) des prélèvements. Ceux-ci posent problème dans la mesure où les « allègements » et « restes à charge » sont aujourd’hui réimputés aux seules communautés d’appartenance des communes bénéficiaires. Ce choix conduit dans certains cas (notamment plafonnement au titre du FSRIF) à ce que l’écrêtement des communes les plus riches d’un territoire soit financé par prélèvement mutualisé sur les autres composantes du territoire ! L’AdCF avait également souhaité en fin d’année dernière que les exonérations (légitimes) des communes défavorisées d’un ensemble intercommunal contributeur ne soient pas exclusivement financées par la communauté mais aussi par les communes les plus riches de cet « ensemble ».

Contacts AdCF : n.portier@adcf.asso.fr; c.delpech@adcf.asso.fr

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