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Séminaire AdCF-PUCA : l’intercommunalité dans le regard des chercheurs

Entre 2009 et 2011, à travers 9 recherches financées dans le cadre du Plan urbanisme, construction et architecture (PUCA) plusieurs équipes de chercheurs en sciences sociales se sont penchées sur l’état de l’intercommunalité en portant une attention particulière à ses effets concrets sur les politiques publiques. Les 22 et 23 mai 2012, ces 9 équipes ont restitué leurs travaux dans le cadre d’un séminaire co-organisé à Sciences-Po par l’AdCF et le PUCA en présence d’élus et cadres dirigeants de communautés. Parfois critiques ou sceptiques, souvent constructives et stimulantes, les présentations d’études ont permis de nourrir des échanges féconds entre chercheurs et praticiens. Alors qu’elle prépare ses propositions pour la nouvelle législature, l’AdCF avait à cœur d’adopter au cours de ce séminaire une démarche exploratoire et résolument prospective.

Le Plan urbanisme construction architecture (PUCA) est un acteur de l’innovation et de la valorisation scientifique et technique dans les domaines de l'aménagement des territoires, de l'habitat, de la construction et de la conception architecturale et urbaine. Service interministériel rattaché au ministère de l’écologie et du développement durable, le PUCA constitue un interface fondamental entre milieux de la recherche et acteurs publics territoriaux.

En lançant en 2008 un nouvel appel à projet intitulé « L’intercommunalité à l’épreuve des faits » auquel l’AdCF avait été associée, le PUCA a favorisé la réalisation de plusieurs nouveaux travaux de recherches sur les politiques intercommunales, après avoir consacré un précédent programme en 2005-2007 à la gouvernance de l’intercommunalité et aux jeux d’acteurs qui ont présidé à sa construction. Territorialisation des politiques de l’Etat, référentiels intercommunaux des politiques locales de l’habitat, de l’urbanisme et des déplacements, modèles de développement et de solidarités financières locales, questions métropolitaines et environnementales… ce sont en tout neuf consortiums de chercheurs en sciences sociales (économistes, géographes, juristes, urbanistes, politistes, anthropologues) qui ont conduit des travaux scientifiques.
Les résultats de ce programme de recherche décryptent les grands défis inscrits à l’agenda politique et technique des communautés. Les neufs études offrent un panorama riche et divers sur le processus de construction de l’intercommunalité et le changement d’échelle des politiques locales.

C’est afin de débattre des principaux enseignements de ces travaux de recherche, que l'Assemblée des communautés de France a proposé d’organiser avec le PUCA et le Master « stratégies territoriales et urbaines » de Sciences po un séminaire inédit de confrontation entre praticiens (élus, directeurs de services) et chercheurs. L’Association des directeurs généraux des communautés de France (ADGCF) et l’Association des communautés urbaines de France (ACUF) se sont associées à ces journées qui ont permis d’éclairer les enjeux à venir des communautés en action.
A cette occasion, les chercheurs ont exposé leurs travaux devant plusieurs membres des instances nationales de l’AdCF et de cadres dirigeants des communautés. En introduction du séminaire, Dominique Braye, à la fois secrétaire national de l’AdCF et président du comité d’orientation du PUCA, a rappelé l’importance de la recherche pour l’action et pour l’aide à la décision. Les échanges nourris et quelques fois controversés ont montré que si l’intercommunalité est désormais solidement installée dans de nombreux domaines de l’action publique (habitat, déplacements, services publics environnementaux, développement économique…), elle reste encore très largement sous l’emprise de la gestion des compromis entre intérêts municipaux. Le passage de politiques inter-communales de caractère redistributif à de véritables politiques communautaires intégrées reste très inégalement accompli ; la diversité des nombreuses études de cas présentées au cours des deux jours ayant mis en exergue, une fois de plus, l’extrême hétérogénéité des situations.
Parmi les vecteurs favorisant le passage de politiques inter-communales à des politiques communautaires, plusieurs participants ont souligné l’importance pour les communautés de s’approprier les exercices producteurs de normes locales (SCOT, PCET, PLH…) mais également de questionner la cohérence des périmètres d’intervention pour produire des politiques publiques efficaces et garantir leur transversalité. De longs débats ont permis de revenir sur la question de la légitimité démocratique des intercommunalités et de leur lisibilité institutionnelle pour le citoyen, ce qui affecte leur capacité à exercer un leadership territorial. Plusieurs travaux de chercheurs ont également permis de resituer la montée en puissance de l’intercommunalité dans un environnement institutionnel lui-même mouvant qui voit notamment l’Etat se retirer progressivement des territoires et utiliser de nouveaux instruments pour gouverner (agences, appels à projets, normes…), ce que le chercheur Renaud Epstein appelle le « gouvernement à distance ». Quel est le degré d’autonomie des intercommunalités dans ce nouveau panorama ? Tendent-elles à réoccuper les fonctions laissées vacantes par les services déconcentrés de l’Etat ? Sont-elles les « bonnes élèves » des politiques nationales, ou offrent-elles aux territoires des capacités d’élaborer des politiques propres… ? Ce sont ces questions, sans réponse univoque possible, qui ont été au cœur des échanges ?
En conclusion de ce séminaire, Emmanuel Raoul, secrétaire permanent du PUCA, Anne Pellat, vice-présidente de l’ADGCF et Daniel Delaveau, président de l’AdCF, ont réaffirmé leur intérêt mutuel pour cette hybridation de la recherche et de l’action qui permet d’une part de mieux valoriser les travaux scientifiques mais aussi de conduire les décideurs à prendre du recul.
L’AdCF reviendra sur les enseignements du séminaire dans son mensuel Intercommunalités et dans une note de synthèse plus longue qui sera prochainement diffusée.

Pour en savoir plus, retrouver l'ensemble des travaux de recherche

Contacts AdCF : d.denizot@adcf.asso.fr & n.portier@adcf.asso.fr

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