Les modifications de la géographie fiscale, introduites par la réforme de la taxe professionnelle, mettent à nouveau la question de la péréquation sur le devant de la scène. Elle sera abordée dans le cadre des clauses dites de revoyure, dont le premier rendez-vous s'est tenu en juin 2010.
À cette actualité s'ajoute la critique des dispositifs actuels de péréquation qui ont montré leurs effets... et leurs limites. Au niveau national, ces dispositifs sont centrés sur la dotation globale de fonctionnement (DGF), dont l'efficacité est jugée relative en raison d'un ciblage insuffisant des bénéficiaires et d'un volume trop faible de dotations consacrées à la péréquation. L'évaluation de la péréquation, désormais inscrite en loi de finances sur un rythme quinquennal, a ainsi permis de mettre en avant un recul de la performance péréquatrice des dotations de l'État. À l'opposé, la péréquation horizontale (redistribution de ressources d'une collectivité vers une autre) semble plus efficace pour corriger les inégalités territoriales. Elle se manifeste par des dispositifs dédiés, fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) et fonds de solidarité de la région Île-de-France (FSRIF)... mais surtout par le développement de l'intercommunalité, dont le caractère péréquateur est progressivement reconnu. Déjà, en 2007, les universitaires Guy Gilbert et Alain Guengant avaient mesuré que, par effet de mutualisation des ressources et des charges, le taux de correction des inégalités de richesse sur un territoire communautaire pourrait aller jusqu'à 80 % (cf. encadré ci-dessous), comme c'est le cas à Rennes Métropole.

Renforcer la péréquation horizontale
Plus récemment, les sénateurs Jacques Mézard et Rémy Pointereau notent, dans un rapport de février 2010*, que «la suppression de la taxe professionnelle introduit de nouvelles opportunités pour repenser et renforcer la péréquation horizontale, notamment pour le couple communes-communauté ». Ils posent en premier lieu la question des objectifs de la péréquation. Si les collectivités doivent pouvoir disposer des moyens nécessaires à la mise en œuvre de leurs compétences, en tenant compte des spécificités locales pour chacune d'elles, leurs besoins peuvent évoluer dans le temps. Les objectifs fixés à la péréquation sont également l'occasion d'en définir le volume global et, finalement, le périmètre.
L'AdCF préconise, depuis longtemps, de retenir une assiette large pouvant inclure les compensations, dont une partie est sédentarisée au sein de la DGF. C'est, en fait, la question des indicateurs de richesse et de charges, mais aussi celle de leur pondération, qui sont au centre de la problématique. Comment évaluer les charges d'une collectivité? Faut-il lui garantir un minimum de ressources, considérant un socle de charges fixes? Peut-on faire coïncider un système proposant la garantie des niveaux actuels de ressources et, dans le même temps, la réduction des inégalités ?
Aujourd'hui, l'appréciation des charges est principalement réalisée à l'échelle communale sans tenir compte des effets directs et indirects de mutualisation et de redistribution de l'intercommunalité. Par ailleurs, l'évaluation des différents niveaux de charges doit intégrer une échelle territoriale cohérente et homogène pour apprécier la réalité des conditions d'emploi, de déplacement, de logement, de niveau de services sur un bassin de vie... « Au niveau local, l'intercommunalité apparaît comme une échelle pertinente pour mesurer ressources et charges sur un territoire», retiennent les deux rapporteurs qui préconisent, à l'instar de ce que prévoit le projet de réforme des collectivités, la territorialisation de la DGF, projet soutenu de longue date par l'AdCF.

Réviser les indicateurs de richesse
Du côté des ressources, la réforme de la fiscalité donne l'occasion d'une refondation des critères actuels d'évaluation de richesse. Le périmètre d'évaluation doit prendre en compte la richesse fiscale du territoire, son potentiel d'évolution, la capacité contributive des habitants. Ce qui a prévalu à la construction du potentiel fiscal, il y a plus de vingt ans, est aujourd'hui caduc: le pouvoir effectif de modulation des taux par les collectivités a évolué, la réforme a diversifié les bases fiscales et fait évoluer les assiettes et leur affectation entre niveaux de collectivités. De la même façon, la question de l'intégration du nouveau fonds de garantie dans l'évaluation des ressources devra être posée. L'AdCF préconise le renforcement des mécanismes de péréquation horizon- taux, et notamment la modernisation du fonds spécifique à l'Île-de-France (FSRIF), le remplacement des fonds départementaux (FDPTP) par une logique plus redistributive à partir de critères objectifs. Ces dispositifs rénovés pourraient être alimentés par écrêtement des produits fiscaux sur la base de potentiels financiers territoriaux revus, consolidant le panier de ressources des communes et des communautés par exemple. Le nouveau dispositif de péréquation pourrait être l'occasion de donner, aux territoires qui le souhaitent, les moyens d'expérimenter de nouvelles possibilités de partage des produits d'imposition directe (unification des taux, partage du levier fiscal entre communes et communautés, DGF territorialisée...). Cela passe, bien évidemment, par une plus grande reconnaissance du rôle péréquateur de l'intercommunalité...
Claire Delpech

(Intercommunalités N° 144 –avril 2010)

(*) Vers une dotation globale de péréquation? À la recherche de la solidarité territoriale, rapport d'information N° 309 (2009-2010), Jacques Mézard et Rémy Pointereau, au nom de la délégation des collectivités territoriales du Sénat, février 2010.


Trois raisons de refonder la péréquation
Si les richesses fiscales se sont géographiquement déplacées avec la réforme de la taxe professionnelle, leur inégale répartition sur le territoire national n'a été corrigée qu'a la marge. Atténuer les inégalités n'était d'ailleurs pas la vocation de la réforme.
1 • Des territoires, antérieurement très bien dotés en ressources fiscales à potentiel d'évolution, sont désormais largement dépendants du fonds de garantie, lequel est dépourvu de dynamique de croissance. A contrario, des territoires qui affichaient un potentiel fiscal faible, notamment en matière de taxe professionnelle, se retrouvent avec un niveau de ressources plus élevé, dont une partie sera affectée au fonds de garantie. La question de la péréquation (à ne pas confondre avec celle de la compensation) reste donc entière.
2 • La modification du contenu du panier fiscal et de l'affectation des assiettes fiscales entre les différents niveaux de collectivités constitue un second motif pour interroger la question de la péréquation. Les recettes nouvelles apparaissent très concentrées : l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (Ifer), la taxe sur les surfaces commerciales (Tascom) et, d'une certaine façon, la cotisation sur la valeur ajoutée qui suit la géographie des emplois abondant préférentiellement les régions Ile-de-France et Rhône-Alpes (même si la territorialisation sur la base des effectifs salariés atténue cet effet).
3 • Enfin et surtout, la réforme de la fiscalité fait définitivement perdre du sens aux outils d'évaluation des disparités de ressources et de charges servant de socle à la péréquation. Inscrite dans la Constitution, la péréquation, rappelons-le, a pour objectif de favoriser l'égalité de moyens entre les collectivités territoriales. Ce mécanisme de redistribution des ressources fiscales vise à faire converger la capacité de chaque collectivité à fournir des services publics locaux aux différentes catégories d'usagers de leur territoire.
CD
 (Intercommunalités N° 144 –avril 2010)


Première mesure de l'effet péréquateur de l'intercommunalité?
« L'effet de redistribution intercommunal direct est significatif » avaient de?ja? observe?, en 2007, les économistes Guy Gilbert et Alain Guengant, dans le cadre d'une étude confiée par l'AdCF et visant à mesurer l'effet péréquateur de l'intercommunalité*. À partir d'un échantillon de communautés, les universitaires ont démontre? que l'écart de potentiel fiscal par habitant entre communes membres se réduit, après le passage en TPU, de 50 % en moyenne dans les communautés d'agglomération, et de 25 % dans les communautés de communes. Les résultats se sont révèlés particuliérement probants lorsque l'intercommunalité est ancienne. Guy Gilbert et Alain Guengant ont également observe? que la redistribution indirecte, via la mutualisation des services communautaires, se situe en général entre 35 % et 45 % de la péréquation totale. Son importance de?pend évidemment de l'étendue des compétences transférées, et de la répartition géographique des bénéficiaires et des financeurs des services communautaires.
CD
(*) GUENGANT Alain et GILBERT Guy, E?valuation des effets redistributifs entre communes au sein des communaute?s, juillet 2007
(Intercommunalités N° 144 –avril 2010)


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